I OSK 626/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie skargi kasacyjnej B. K. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1996/13 w sprawie ze skargi B. K. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/13, po rozpoznaniu skargi B. K. i M. W., stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa lecz nie można stwierdzić jej nieważności ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. w części, w której powołuje ona decyzję Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] grudnia 1983 r. i w to miejsce powołało orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...], oraz uchyliło uprzednio wydaną decyzję w tej części, w której wskazano położenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] i w to miejsce powołano oznaczenie [...]. W pozostałej części decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymano w mocy. Prokurator Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. zawiesiło postępowanie nadzorcze wywołane powyższym sprzeciwem do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia spadkobierców po R. K. i A. K. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Na skutek skargi B. K. i M. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 393/12 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r., wskazując że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem skierowano je do osób nieżyjących. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. uchyliło własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. i zawiesiło przedmiotowe postępowanie nadzorcze do czasu ustalenia spadkobierców po R. K., A. K., A. W., S. i J. P. Jednocześnie, organ zobowiązał kolejno R. K., H. K., D. W. i Z. P. do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, ewentualnie wystąpienia do innego organu, tj. do notariusza o sporządzenie aktu dziedziczenia po ww. zmarłych stronach postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. K. i M. W., zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych właścicielach i współwłaścicielkach lokali w budynku posadowionym w części nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia wskazał, że wydane zostało ono z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skierowane zostało ono do osoby nieżyjącej – R. K., który zmarł w dniu 29 stycznia 2012 r. Sąd I instancji stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe oznacza, że R. K. zmarły w dniu 29 stycznia 2012 r. nie mógł być adresatem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r., jak również nie mógł zostać zobowiązany przez organ, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., do przeprowadzenia postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku po R. K., czy też wystąpienia do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. osobie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły B. K. i M. W., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu wyroku niewłaściwej podstawy prawnej, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zamiast art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co ma istotny wpływ na dalszy tok postępowania w sprawie; b) naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że właściciele i spadkobiercy właścicieli lokali w budynku posadowionym w części na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej nr hipotecznym [...] są stronami postępowania w sprawie o wydanie decyzji w postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu Prokuratora w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2004 r., częściowo uchylonej decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., stwierdzającej wadliwość orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej nieruchomości, jako wydanego z naruszeniem prawa, bez stwierdzania nieważności, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie 2) uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z ustaleń faktycznych poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało skierowane do osoby zmarłej – R. K., który zmarł w dniu 29 stycznia 2012 r. Kwestia doręczenia osobie zmarłej decyzji czy też postanowienia była przedmiotem wielokrotnej oceny w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Stanowisko powyższe znalazło następnie swoje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, w którym Sąd wyraził pogląd, że "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 (niepubl.) czy z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08 (LEX nr 595138). Trafne zatem jest stanowisko Sądu I instancji, według którego zaskarżone postanowienie dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (postanowienia). Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. W takiej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za pozbawiony podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. wskazać należy, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08, z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10). Z orzeczeń tych wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.