I SAB/Wa 633/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 17 grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako [...], nr rej. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 września 2017 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu jego wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul.[...], pochodzącą z dawnej nieruchomości oznaczonej jako [...] nr rej. hip.[...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 17 grudnia 2015 r., T. K. wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie, w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul.[...]. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, inicjator postępowania wniósł 13 marca 2016 r. do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów, postanowieniem z [...] maja 2016 r. nr [...], wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy odszkodowania. Termin ten upłynął bezskutecznie, w konsekwencji czego T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej: stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie zaistniała po stronie Prezydenta [...] bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy nie dłuższego niż dwa miesiące od zwrotu akt; wymierzenia mu grzywny w wysokości określonej na podstawie art. 154 § 6 i art. 149 § 2 . ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."); przyznania skarżącemu od organu na podstawie art. 154 § 6 i art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucał Prezydentowi [...], że poprzez niezałatwienie sprawy najdalej w ciągi dwóch miesięcy oraz prowadzenie postepowania dłużej niż jest to konieczne i uzasadnione, naruszył art. 35 § 1 -3 i § 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego kwestie formalne zostały już w sprawie wyjaśnione i pozostało jedynie sporządzenie wyceny nieruchomości. W tym kontekście odwoływał się on do decyzje odszkodowawczych wydanych w dniach 27 sierpnia 2015 r., 22 października 2015 r. oraz 28 marca 2017 r. w stosunku do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. Jaśminowej 12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postepowania podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Pełnomocnik strony został zaś, pismem z 2 listopada 2017 r., wezwany do uzupełnienia wniosku o odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu sprawy o odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] jest uzasadniona. Ta bowiem zachodzi gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Prezydent [...] przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania z nieruchomość przy ul. [...] w [...] pozostaje w stanie bezczynności. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przyznanie odszkodowania, nie został przezeń rozpoznany. Wpłynął on natomiast do organu 18 grudnia 2015 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Biura Gospodarki Nieruchomościami [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym postępowanie nim wywołane co do zasady winno być zakończone co do zasady do 18 lutego 2016 r. Tymczasem, do chwili obecnej, Prezydent [...] nie tylko nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani aktu przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie, ale w ogóle do momentu wniesienia skargi nie realizował w nim czynności procesowych ukierunkowanych na jej załatwienie. Nie dopełnił także obowiązku, o którym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru, a nadto rozważenia zasadności zastosowania w stosunku do organu sankcji, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Wyznaczając termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy wzięto pod uwagę skomplikowany, historyczny charakter sprawy i niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. Brak jest m.in. danych pozwalających określić, na której części dawnej nieruchomości hipotecznej [...] (stanowiącej w przeszłości tereny rolnicze o pow. ponad [...] ha) władała poprzedniczka prawna skarżącego, tj. W. K., będąca – co istotne - jedynie jej współwłaścicielem w udziale wynoszącym [...] części. Kwestia ta ma zaś fundamentalne znaczenie w sprawie, gdyż dopiero identyfikacja w ternie konkretnej fizycznej części nieruchomości, objętej żądaniem pozwoli na zbadania i wyprowadzenie wniosków co do zaistnienia jednej z materialnoprawnych przesłanek odszkodowania, a więc daty utraty możliwości władania nieruchomością przez właściciela lub jego spadkobierców. Z tego względu Sąd ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania, uwzględniającym także konieczność poczynienia w ww. zakresie, przy współudziale strony skarżącej, dodatkowych ustaleń stanu faktycznego, jest termin trzech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.), a nie jak chciał tego skarżąca termin dwumiesięczny. Takie jego oznaczenie jest o tyle korzystne dla strony, że umożliwia zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez nią z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał - co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że przybierała on postać kwalifikowaną, tj. mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawo. Do momentu bowiem wniesienia skargi, Prezydent [...] nie wykonał w sprawie jakiejkolwiek czynności procesowej , ukierunkowanej na jej załatwienie. Zaktywizował się on dopiero bowiem miesiąc po wniesieniu skargi, występując wówczas do strony o stosowną dokumentację (vide pismo z 2 listopada 2017 r. nr SD-SP-ZN.6841.36.1697.2017.MAR (6)). Brak zaś podejmowanie przez niemal dwa lata jakichkolwiek czynności w zawisłej przed organem w sprawie oznacza, że jej sposób procedowania w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. art.: 7 , 8 i 2 k.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organowi z tytułu zaistniałej zwłoki sankcji w postaci grzywny jak też przyznania na jego rzecz od organu, na tej podstawie, sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Przewidziana wyżej wymienionym przepisem grzywna jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w powinien być stosowanym przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że zaistniały w sprawie stan bezczynności jest konsekwencja intencjonalnego unikania podejmowania przezeń decyzji, a nie li tylko samym faktem niedochowania wyznaczonych ustawą terminów. Tak będzie m.in. wówczas, gdy komplet materiału dowodowego niezbędnego do załatwienie sprawy administracyjnej pozostaje w gestii organu, a ten mimo to nie podejmuje w niej aktu. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie – wbrew temu co sugeruje skarżący - nie zachodzi, o czym świadczy chociażby wystąpienie Prezydenta [...] w dniu 2 listopada 2017 r. do pełnomocnika strony o uzupełnienie wniosku o dodatkowe dokumenty, niezbędne do weryfikacji materialnoprawnych przesłanek odszkodowania. Z kolei suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.