I OZ 1639/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 958/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego w sprawie ze skargi Prezydenta m.st. Warszawy na wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 15 marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie gruntów warszawskich postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Prezydent m.st. Warszawy pismem z dnia 29 maja 2017 r. (data prezentaty) wniósł skargę na wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 15 marca 2017 r. znak [...], kończące kontrolę w zakresie określonym przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym, wydawanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, w szczególności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w latach 2010-2016. Jednocześnie w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego. Uzasadniając wniosek wskazał, że w przypadku wykonania i uwzględnienia treści wystąpienia pokontrolnego nastąpi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz dojdzie do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wynika to z faktu, że gdyby Prezydent m.st. Warszawy miał się zastosować do wadliwej wykładni przepisów zaprezentowanej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w w/w wystąpieniu pokontrolnym, to musiałby wydawać decyzje niezgodne z przepisami prawa. W związku z wydaniem takich decyzji, o ile w ogóle świadomie nieprawidłowe działanie organu wydającego decyzje dawałoby podstawy do działania w celu odwrócenia skutków wynikających z wydania decyzji, po ich uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności stronom służyłyby roszczenia odszkodowawcze względem m.st. Warszawy. Stwierdził, że dokonana przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego błędna wykładnia przepisów prawa była przyczyną nałożonego w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym obowiązku w zakresie podjęcia wyszczególnionych trzech działań w kierunku jego bezwarunkowego zastosowania. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowe obowiązki są wynikiem stwierdzonych wcześniej błędnie nieprawidłowości i zarzutu braku nadzoru po stronie Prezydenta m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 958/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego. W uzasadnieniu postanowienia podał, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności został określony w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i ma charakter zamknięty. Zgodnie z tym przepisem, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, przyjmuje się, iż przedmiotem udzielenia w/w ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Poprzez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie doprowadzenia do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. O wykonalności aktu lub czynności można mówić w przypadku aktów zobowiązujących, ustalających nakazy lub zakazy, a także aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie lub zostają na niego nałożone dane obowiązki. Oznacza to, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a ponadto nie każdy akt wymaga wykonania. Instytucja tymczasowej ochrony sądowej odnosi się wyłącznie do takich aktów, które nakładają na adresata określone obowiązki bądź przyznają uprawnienia i mogą być realizowane dobrowolnie bądź przymusowo w drodze egzekucji (por. praca zbiorowa pod red. T. Wosia, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyd. IV, Wolters Kluwer). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego w swej treści nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w pojęciu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje ono jedynie nieprawidłowości, jakie – zdaniem kontrolującego – wystąpiły w prowadzonych dotychczas przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowaniach dotyczących tzw. "gruntów warszawskich" oraz prośbę o rozważenie wytkniętych nieprawidłowości, a także ewentualne podjęcie czynności zmierzających do ich wykluczenia. Zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie kreuje natomiast nowego stanu faktycznego. Nie sposób zatem uznać, aby rodziło ono zagrożenie wystąpienia wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania nieodwracalnych skutków. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Prezydenta m.st. Warszawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że: 1) zaskarżone wystąpienie pokontrolne zawiera tylko prośbę o rozważenie wytkniętych nieprawidłowości, a także ewentualne podjęcie czynności zmierzających do ich wykluczenia, nie kreuje natomiast nowego stanu faktycznego, zamiast przyjęcia, że w wystąpieniu pokontrolnym nałożono obowiązki w zakresie podjęcia wyszczególnionych trzech działań (str. 2-4 wystąpienia pokontrolnego), a obowiązki te są wynikiem błędnie stwierdzonych w tym wystąpieniu nieprawidłowości i zarzutu braku nadzoru po stronie Prezydenta m.st. Warszawy; 2) skoro zaskarżone wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie zawiera w swej treści żadnego rozstrzygnięcia w pojęciu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zawiera jedynie wskazanie nieprawidłowości, jakie – zdaniem kontrolującego – wystąpiły w prowadzonych dotychczas przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowaniach dotyczących tzw. "gruntów warszawskich" oraz prośbę o rozważenie wytkniętych nieprawidłowości, a także ewentualne podjęcie czynności zmierzających do ich wykluczenia, nie kreując natomiast nowego stanu faktycznego, to zdaniem Sądu pierwszej instancji nie sposób jest uznać, że rodzi ono zagrożenie wystąpienia znacznej szkody oraz spowodowania nieodwracalnych skutków – podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe wystąpienie pokontrolne tworzy nowy stan prawny, nieznany skarżącemu, w okresie objętym kontrolą Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a stosowanie się do niego przez skarżącego może skutkować zagrożeniem wystąpienia znacznej szkody i spowodowania nieodwracalnych skutków. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż te, które zostały w nim podane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest przypomnienie, iż z zawartej w art. 1 P.p.s.a. definicji legalnej sprawy sądowoadministracyjnej wynika, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie oznacza to jednak, że sądy administracyjne sprawują ogólnie rozumiany nadzór nad działalnością administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z zasadą skargowości zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest ograniczony i obejmuje orzekanie w sprawach skarg, których przedmioty są wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a., a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Analiza art. 3 § 2 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że kryterium określania kognicji sądów administracyjnych – do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych – jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę jedynie określonych prawnie form działania organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a.). Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego w pierwszej kolejności jest zbadanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a zatem sprawdzenie, czy konkretna sprawa podlega kognicji tego sądu. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 3 P.p.s.a.) odnosi bowiem skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy to postępowanie zostało skutecznie wszczęte. Przed merytorycznym rozpoznaniem przez sąd administracyjny wniosku w tym przedmiocie niezbędne jest zatem dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia udzielenie ochrony tymczasowej. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje bowiem również niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 1432/16, LEX nr 2191119). W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo podniesionego przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę zarzutu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o wstrzymanie wykonania wystąpienia pokontrolnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 15 marca 2017 r. znak [...] nie rozważył, czy przedmiot zaskarżenia podlega kognicji sądu administracyjnego. W istocie nie ustalił, czy ubieganie się o ochronę tymczasową jest w tym przypadku w ogóle możliwe. Uchylił się zatem od oceny, czy zaskarżone wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego jest jednym z przedmiotów – form działania administracji publicznej – na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że merytoryczne rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 15 marca 2017 r. znak [...] było przedwczesne i stanowiło naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu Prezydenta m.st. Warszawy wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego wyjaśnić należy, iż nie mógł być on w tej sprawie uwzględniony. Z art. 209 P.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.