II SA/Lu 650/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. W., J. B. i J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. W., J. B. i J. Ż. kwoty po 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 650/17 U Z A S A D N I E N I E Burmistrz Miasta B. (dalej także: Burmistrz) decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku E. i P. D., ustalił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa dwóch budynków do chowu trzody chlewnej o maksymalnej obsadzie 460 DJP wraz z zapleczem socjalno-bytowym, 6 silosami paszowymi, 2 zbiornikami głównymi i 2 zbiornikami spustowymi na gnojowice, 2 zbiornikami na ścieki sanitarne, studnią głębinową oraz infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid.[...], obręb K. K., [...], [...]". W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. R. W., J. B. i J. Ż. (dalej także: skarżący) zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: Kolegium) o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności decyzji opisana w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), gdyż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości przez organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa, który reprezentował Gminę [...], będącą stroną postępowania Ponadto, zdaniem skarżących, decyzja ta rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Burmistrz nie rozważył dostatecznie jakim podmiotom i na podstawie jakich kryteriów należało przyznać status stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że powodem takiego rozstrzygnięcia było to, iż wnioskodawcy – jako podstawy stwierdzenia nieważności – wskazali brak ich udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz wydanie decyzji przez organ, który podlegał wyłączeniu. Zdaniem Kolegium opisane okoliczności stanowią przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 3 i pkt 4 k.p.a., które uzasadniają wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, a nie stanowią podstaw stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium wskazało przy tym, że pominięta strona postępowania może żądać wznowienia postępowania, nie może zaś skorzystać z trybu wzruszenia decyzji ostatecznej w postaci stwierdzenia nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili Kolegium naruszenie: - art. 61a k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony, a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy skarżący powinni być uznani za strony, gdyż postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, gdyż należące do nich nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania wskazanej w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, podczas gdy Burmistrz w postępowaniu zwyczajnym nie rozważył, jakim podmiotom należy przyznać przymiot strony postępowania, czym rażąco naruszył art. 28 k.p.a., - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., art. 26 § 3 k.p.a., art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, podczas gdy wydanie decyzji przez organ niezdolny w myśl art. 26 § 3 k.p.a. jest naruszeniem przepisów o właściwości, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ okoliczność ta wpływa na właściwość organu, a jednocześnie nie została ujęta w katalogu sformułowanym w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Po rozpoznaniu tego wniosku, Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium podzieliło w całości argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium za niezasadny uznało zarzut naruszenia art. 61 a k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że skarżący, którzy nie brali udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia, a twierdzą, że powinni być stronami w tym postępowaniu, winni wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie o stwierdzenie nieważności. To oznacza, zdaniem organu, że skarżący nie są stronami tego postępowania. Organ kolegialny jako całkowicie bezzasadny ocenił też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie niewątpliwie nie zachodziły przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, gdyż Burmistrz w postępowaniu zwyczajnym należycie rozważył, jakim podmiotom należy przyznać przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Burmistrz doręczył bowiem kwestionowaną decyzją stronom postępowania, to jest wszystkim właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia oraz zawiadomił pozostałe podmioty, które mogłyby być zainteresowane sprawą. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. złożyli R. W., J. B. i J. Ż.. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz 28 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy wnioskodawcy powołali się na interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a więc organ administracji publicznej powinien wszcząć postępowanie, celem weryfikacji tych okoliczności, - art. 61a k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie wystąpiły wskazywane przez skarżących okoliczności skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to jest organ administracji publicznej sformułował wnioski co do meritum sprawy bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, podczas gdy postanowienie wydawane na postawie art. 61a k.p.a. jest rozstrzygnięciem czysto formalnym. Jednocześnie skarżący wnieśli o dopuszczenie przez Sąd – w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – dowodów ze znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej dokumentów w postaci: - księgi wieczystej [...], na okoliczność tego, że R. W. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości K.-K., stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...], - księgi wieczystej [...], na okoliczność tego, że J. i B. B. są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...], - księgi wieczystej [...] na okoliczność tego, że J. Ż. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości K., stanowiącą działkę ewidencyjną o nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], dotyczącej określenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanej na wstępie inwestycji. Kolegium uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazało, że skarżący nie są stronami tego postępowania, a zatem nie zachodziły podstawy do wszczęcia – na ich wniosek – omawianego postępowania nadzwyczajnego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę materialnoprawną wskazanego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrócić jednak należy uwagę, że właściwe rozumienie art. 61a § 1 K.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 330/15, LEX nr 2206606 i z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15, LEX nr 2100717). Podkreślenia wymaga, że ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przez organy administracji w sprawach dotyczących określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia następuje na podstawie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak pojmowana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Uregulowania statusu strony trzeba poszukiwać nie w oparciu o jeden przepis, lecz na podstawie wielu przepisów prawa materialnego administracyjnego, finansowego czy też prawa pracy, wspierając je przepisami prawa cywilnego, jak również z przepisów ustrojowych dotyczących administracji publicznej i wreszcie z przepisów procedury stosownej do sprawy (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 28 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 5 i 13). Nie ma wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w sprawie dotyczącej decyzji wójta gminy wydawanej w niniejszej sprawie stanowią przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (zob. J. Borkowski, jw. wraz z powołanym orzecznictwem). Zauważyć należy, że przymiot strony postępowania w rozstrzyganej sprawie niewątpliwie przysługuje właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżący R. W. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości K.-K., stanowiącej działkę nr [...], dla której SR w O. L. prowadzi księgę wieczystą [...]/8. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], dla której SR w O. L. prowadzi księgę wieczystą [...]/7, przysługuje na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej skarżącemu J. B. i jego żonie B. B.. Skarżąca J. Ż. jest zaś właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości K., stanowiącą działkę nr [...] [...], dla której SR w O. L. prowadzi księgę wieczystą [...]/1. Okoliczności te potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej dokumenty w postaci odpisów wymienionych wyżej ksiąg wieczystych (zob. k. 74-125 tom IV akt adm.). Z tych też względów niezasadne było żądanie skarżących co do dopuszczenia przez Sąd tych dowodów w postępowaniu sądowym, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten bowiem stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ponadto nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika również bezsprzecznie, że wbrew stanowisku Kolegium, nieruchomości będące własnością skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Potwierdza to bowiem treść raportu o oddziaływaniu opisanego na wstępie przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika jasno, że wskazane wyżej nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania. Niewątpliwie wynika to zarówno z części opisowej powyższego raportu, która wprost wymienia działki nr [...] i [...] jako nieruchomości położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (k. 266 raportu), jak i z dołączonej do raportu mapy z zaznaczonymi: - izoliniami stężeń maksymalnych pyłu zawieszonego PM 10 – działki nr: [...] (k. 147 raportu), - izoliniami stężeń średnich pyłu zawieszonego PM 10 – działki nr: [...] (k. 146 raportu), - izoliniami stężeń maksymalnych dwutlenku siarki – działka nr [...] (k. 143 raportu), - izoliniami stężeń maksymalnych tlenku węgla - działki nr: [...] (k. 138 raportu), - izoliniami stężeń maksymalnych amoniaku - działki nr: [...] (k. 137 raportu), - izoliniami stężeń średnich amoniaku (k. 136) – działki nr: [...] (k. 136 raportu), - izoliniami stężeń maksymalnych siarkowodoru – działki nr: [...] (k. 135 raportu), - izoliniami stężeń średnich siarkowodoru (k. 134) - działka nr [...] (k. 147 raportu). Nie sposób zatem przyjąć, że nieruchomości skarżących nie znajdowały się będzie w obszarze objętym oddziaływaniem na środowisko tego zamierzenia inwestycyjnego. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) wynika, że w tym przypadku należy mieć na względzie oddziaływania rodzące "uciążliwości dla terenów sąsiednich". Przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy stanowi bowiem wyraźnie, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zasadne był również zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 61a k.p.a., wskutek uznania, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły wskazywane przez skarżących okoliczności skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, jak zasadnie podniesiono w skardze, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. przykładowo jedynie: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, niepubl.). Ubocznie należy zauważyć, że nawet gdyby uznać, iż wnoszącym skargę nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu zakończonym wydaniem opisanej na wstępie decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] RL, to Kolegium obowiązane było rozważyć, czy nie zachodziły podstawy do wznowienia z urzędu postępowania w zakończonego tą decyzją. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że nieruchomość, na której miała być realizowana omawiana inwestycja graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...], stanowiącą drogą gminną nr [...] L (zob. k. 3 tom I akt adm.). Organ sam uznał Gminę [...] za stronę postępowania, umożliwiając jej czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym doręczając jej kwestionowaną decyzję (k. 555 tom III akt adm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zaś stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, jest dany organ administracyjny lub jednostka samorządu terytorialnego, którą ów organ reprezentuje. Dlatego też organ jednostki samorządu terytorialnego powinien być wyłączony od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta (zob. orzeczenia wydane na gruncie odmiennych przepisów prawa materialnego, lecz mające zastosowanie w sprawie niniejszej: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2685/03 oraz z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 276/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 301/08 – niepubl.). Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia z powyższych powodów, przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organu będzie wnikliwe wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co pozwoli na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy skarżącym służy w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.