II SA/Gl 989/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawna w J. na uchwałę Rady Gminy w Świerklanach z dnia 3 stycznia 2017 r. nr 171/XXVI/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Świerklany uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Świerklany w jednostce "C" Świerklany Górne, stwierdzając że projekt planu nie narusza ustaleń studium, zmienionego uchwałą z dnia 20 czerwca 2013 r. nr 189/XXVIII/13. Uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 26 czerwca 2017 r. poz. 3805. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej Spółki "A" sp. j. w J., wezwał Radę Gminy Świerklany do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu planu miejscowego, dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] (działki nr [...]), stanowiącej własność Spółki w sposób sprzeczny z postanowieniem studium. Ustalono bowiem przeznaczenie tej nieruchomości na tereny rolnicze, podczas gdy studium przewiduje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniowo-usługową projektowaną. Również działki sąsiednie przeznaczono pod zabudowę. Rada Gminy Świerklany uchwałą z dnia 29 sierpnia 2017 r. wezwała pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych poprzez nadesłanie pełnomocnictwa substytucyjnego, a następnie kolejną uchwałą z dnia 28 września 2017 r. pozostawiła wezwanie bez rozpoznania, przyjmując że braki te nie zostały uzupełnione, gdyż nadesłane pełnomocnictwo substytucyjne nie obejmowało działania w niniejszej sprawie, lecz w sprawach cywilnych. W tym stanie rzeczy "A" pismem z dnia [...] r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części, obejmującej nieruchomość, stanowiącą jej własność. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu naruszenia wiążących ustaleń studium oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy oraz art. 140 kc i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. – poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i niecelowe ograniczenie prawa własności, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, bowiem nieruchomości sąsiednie przeznaczono pod zabudowę. Skarżąca podniosła, że nie zostały uwzględnione jej uwagi do projektu planu, gdyż organ przyjął, że jej działki położone są poza zwartą zabudową mieszkaniową i nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co spowodowałoby chaotyczne rozlanie się zabudowy i wysokie koszty po stronie gminy na budowę infrastruktury technicznej i społecznej. Tymczasem zabudowę dopuszczono dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie (nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] przy ul. [...]), które nie mają lepszych warunków pod zabudowę. Koszty przyłączenia nieruchomości do infrastruktury nie obciążają też gminy, lecz inwestora albo zakład. Ustalenia planu naruszają zatem interes prawny Spółki jako właściciela. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Świerklany wniósł w pierwszym rzędzie o jej odrzucenie jako wniesionej bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wymaganego w stosunku do aktu, podjętego przed dniem 1 czerwca 2017 r., a także z braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, bądź o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W studium (cz. B pkt I.4.2), dopuszczono bowiem korektę granic wyznaczanych terenów mieszkaniowych po rozpoznaniu lokalnych uwarunkowań i potrzeb gminy, realizację zabudowy mieszkaniowej sąsiadującej z już istniejącą oraz uzupełnienie luk budowlanych, a także zabudowę terenów, które mają opracowane plany miejscowe, posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie powodują rozproszenia zabudowy i mają zapewnione uzbrojenie w sieci wodociągowe i kanalizacyjne. Zdaniem Gminy, działki Spółki nie pozwalają też na spełnienie parametrów lokalizacyjnych i przylegają do infrastruktury kolejowej, co wymaga zachowania strefy technicznej. W studium (str. 68), takie tereny wyłączono spod zabudowy. Uwzględniono także fakt, że przez działkę skarżącej przepływa ciek wodny oraz dotychczasowy rolniczy charakter stanowiący zwartą przestrzeń produkcyjną i brak bezpośredniej łączności komunikacyjnej. Zdaniem Gminy, przeznaczenie tego terenu pod zabudowę doprowadziłoby do rozproszenia zabudowy mieszkaniowej. Uwzględniono też uwarunkowania, wynikające z opracowania ekofizjograficznego (str. 66 i 67), stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (sąsiedztwo cieku wodnego), negatywną opinię Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 21 kwietnia 2016 r. oraz negatywną decyzję Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2016 r. co do terenów położonych wzdłuż ul. [...] (w odl. ok 95m od nieruchomości skarżącej). W bilansie terenów wskazano też brak deficytu terenów pod zabudowę. Działka sąsiednia nr [...] posiada zaś ukształtowany od wielu lat sposób korzystania, a pozostałe działki przywołane przez skarżącą położone są na obszarze Miasta J. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, w kolejnym piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r. skarżąca dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów w postaci pisma pełnomocnika z dnia 23 października 2017 r. stanowiącego odpowiedź na pozostawienie bez rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz dołączonego do niego pełnomocnictwa dla wykazania prawidłowego umocowania do działania w imieniu Spółki, a także zdjęć satelitarnych dla wykazania rolniczego wykorzystywania działki sąsiedniej nr [...]. Nadto, wniosła o zwrócenie się przez sąd do Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Świerklanach o udzielenie informacji co do uzbrojenia nieruchomości przy ul. [...] w odległości ok. 500m do jej działek. Jej zdaniem, są to bowiem nieruchomości nieuzbrojone w sieć wodociągową i kanalizacyjną, a mimo to zostały przeznaczone w planie pod zabudowę. Skarżąca wyjaśniła, że nabyła przedmiotową nieruchomość w 2015 r. w celu inwestycyjnym zgodnie z kierunkiem zagospodarowania przewidzianym w studium, które to plany przekreślają postanowienia planu miejscowego. Zdaniem skarżącej, uchwała nie zachowuje żadnego kierunku zagospodarowania przewidzianego w studium. Istnienie infrastruktury kolejowej może zaś mieć znaczenie jedynie dla zabudowy działki nr [...]. Wszystkie działki tworzą zaś kompleks o pow. 3,7577 ha, umożliwiający zabudowę. Nie doszłoby też do rozproszenia zabudowy. Istnienie cieku nie stanowi przeszkody w zabudowie. Plan przewiduje też zachowanie zieleni w okolicach cieków wodnych, co realizuje zalecenia RDOŚ. Negatywna opinia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wskazuje zaś konkretnych działek. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej domagała się zobowiązania Gminy do ustosunkowanie się do argumentacji, dotyczącej przeznaczenia w planie działek, wymienionych w jej piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu jako wniesiona przez uprawniony podmiot i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wymaganym w niniejszej sprawie z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (przed dniem 1 czerwca 2017 r.). Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw do kwestionowania prawidłowości umocowania pełnomocnika skarżącej do działania na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnictwo z dnia 10 lipca 2017 r. udzielone adw. J. D. zawierało upoważnienie do dalszej subsumcji. Nadesłane na wezwanie organu Gminy pełnomocnictwo substytucyjne, udzielone adw. I. D., która podpisała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawierało co prawda umocowanie do działania w sprawach cywilnych, jednak zdaniem składu orzekającego, byłoby nadmiernym rygoryzmem przyjęcie, że nie obejmowało umocowania w sprawie niniejszego postępowania przed organem Gminy, skoro zostało nadesłane na wezwanie organu, a nie budzi żadnej wątpliwości zakres umocowania pełnomocnika głównego. Skarżąca Spółka jest też właścicielem nieruchomości, położonej na terenie, objętym zaskarżonym planem, którego postanowienia uniemożliwiają jej korzystanie z nieruchomości w zamierzony sposób (art. 140 Kodeksu cywilnego). Taki stan rzeczy oznacza, że interes prawny skarżącej został naruszony. Stąd też skarżąca jest podmiotem, wymienionym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 466). Skarga została też wniesiona w ustawowym 60-dniowym terminie od bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów brak było podstaw do odrzucenia skargi. Jednakże skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała w zakresie, jakim narusza interes prawny skarżącej, a więc co do terenu, obejmującego jej nieruchomość, składającą się z wyżej podanych działek, nie narusza bowiem obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie godzi w istotę prawa własności. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), nieważność uchwały powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Sedno sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy przedmiotowy plan w części, obejmującej działki skarżącej, nie narusza ustaleń studium – w wersji przyjętej w uchwale Rady Gminy Świerklany z dnia 20 czerwca 2013 r. nr 189/XXVIII/13. W studium działki skarżącej przeznaczono bowiem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniowo-usługową projektowaną (MN), podczas gdy w planie miejscowym ustalono dla tego terenu przeznaczenie 26R i 11 Zld. Zdaniem składu orzekającego, Gmina wykazała w odpowiedzi na skargę niezbędność rozwiązań planistycznych. Przede wszystkim postanowienia studium dla terenu MN, dopuszczały korektę granic (vide: studium cz. B, pkt I.4.2, str. 52). Działki skarżącej położone są przy cieku wodnym ([...]) oraz przylegają do infrastruktury kolejowej. Są to tereny, które nie przylegają do drogi publicznej. Jest poza sporem, że działki te do tej pory wykorzystywane były rolniczo jako gleby o klasie bonitacyjnej III b i IV b. Wyrys z planu miejscowego (k. 312 akt adm.), przedstawia położenie działek skarżących oraz terenów sąsiednich. Zatem w planie miejscowym działki skarżącej sąsiadują z terenem o symbolu 48MN, położonym wzdłuż drogi publicznej, od którego oddzielone są ciekiem wodnym. Po przeciwnej stronie działki skarżącej graniczą z terenem 26R oraz częściowo terenami obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług. Jest też poza sporem, że zarówno działki skarżącej, jak i tereny bezpośrednio sąsiadujące, nie są zabudowane. Zdaniem sądu, istniejący stan faktyczny, jak również bilans terenów pod zabudowę, dawał Gminie swobodę w procedurze planistycznej i ograniczenie zasięgu terenów MN celem zapobieżenia rozproszeniu zabudowy oraz z uwagi na możliwości ekonomiczne Gminy. Działki skarżącej nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani infrastruktury technicznej. Wbrew zarzutom skarżącej, przeznaczenie nieruchomości "R", pozwala zaś na jej zabudowę, lecz jedynie obiektami służącymi produkcji rolniczej (vide: § 28 uchwały). W studium wprost zaś przewidziano kierunek rolniczy zagospodarowania terenów jako możliwy w ramach procedury planistycznej i dopuszczalny dla terenów "MN" w związku z możliwością korekty zasięgu granic takich terenów (studium pkt I.2). W tej sytuacji brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu... Zdaniem sądu, chybione są też zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu... oraz art. 140 kc i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i niecelowe ograniczenie prawa własności. Nie naruszono też zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji). W ramach procedury planistycznej podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej, mają prawo, aby oczekiwać zapewnienia im takiej samej możliwości zagospodarowania terenu. Jednak skarżąca nie może skutecznie powoływać się na odmienne przeznaczenie w planie miejscowym terenów, położonych wzdłuż drogi publicznej (ul. [...]). Skarżąca pomija całkowicie istotną okoliczność prawną, że poprzednio obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy (uchwała z dnia 20 listopada 2003 r. nr XVI/89/09, Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 115 z dnia 23 grudnia 2003 r. poz. 3723), przeznaczał działkę nr [...] (obecnie po podziale nr [...]), pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych gastronomii i handlu (symbol planu C2Mnnj). Taki stan rzeczy wynika z zaświadczenia – wypisu z planu miejscowego na k. 325 i 326 akt. Wyrys z planu miejscowego z 2003 r. dowodzi, że działki skarżącej położone były poprzednio na terenach upraw polowych. Pod zabudowę mieszkaniową w poprzednim planie przeznaczone były tereny, przylegające do dróg publicznych. Porównując wyrysy z obydwu planów, tj. z 2003 r. oraz planu obecnego, należy dojść do wniosku, że nie uległo istotnej zmianie przeznaczenie działek skarżącej, ani też terenów bezpośrednio sąsiadujących. Skarżąca nie może też skutecznie powoływać się na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową terenów, położonych na obszarze Miasta J., gdzie nie obowiązują ograniczenia wynikające z ochrony gruntów rolnych. Nie ma prawnego znaczenia fakt, czy działka nr [...] (przy ul. [...] oraz inne działki przy ul. [...], wymienione w piśmie skarżącej z dnia 4 stycznia 2018 r., są obecnie uzbrojone w siec wodociągową i kanalizacyjną, bądź czy planowana jest budowa takich sieci w najbliższym czasie. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest jedynie sposób zagospodarowania działek skarżącej i terenów sąsiadujących, a nie – położonych w odl. ok 500m, co wg skarżącej dotyczy działek przy ul. [...]. Stąd też w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), brak było podstaw do poczynienia wywiadu na okoliczność braku uzbrojenia działek sąsiednich oraz terenów przy ul. [...]. Dołączone przez skarżącą zdjęcia satelitarne nie stanowią zaś dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 cyt. ustawy. Stąd też brak było podstawy prawnej do uwzględnienia wniosków skarżącej, jak i kolejnego zobowiązania Gminy do ustosunkowania się co do przeznaczenia działek przy ul. [...]. Istotny jest zaś argument Gminy, że tereny przy ul. [...], położone w minimalnej odległości od działek skarżącej, bo ok. 95m od jej nieruchomości, nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa na wyłączenie z produkcji rolnej (vide: decyzja z dnia 23 sierpnia 2016 r. – k. 299 wraz z załącznikiem mapowym oraz wniosek Gminy, wymieniający działki m.in. przy ul. [...]). Chybione są zatem zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego i nierównego traktowania stron. Skarżąca nabyła nieruchomość w 2015 r. pod rządami planu z 2003 r., przeznaczającego teren pod uprawy polowe. Zaskarżona uchwała nie uniemożliwia skarżącej korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, umożliwiając dodatkowo zabudowę na cele rolnicze. Nie ulegało też zmianie w nowym planie przeznaczenie terenów sąsiednich. Tereny, przeznaczone w planie z 2003 r. pod zabudowę mieszkaniową, położone wzdłuż drogi publicznej, nadal mają takie same przeznaczenie. Tereny przyległe, oddzielone ciekiem wodnym od tej drogi, również mają przeznaczenie rolnicze, co odpowiada przyjętej w studium zasadzie zapobiegania rozpraszaniu zabudowy w oddaleniu od dróg i możliwości Gminy realizacji infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała nie narusza też procedury planistycznej, ani właściwości organów (art. 17 ustawy o planowaniu...). Gmina wyważyła należycie interes publiczny i interes skarżącej zgodnie z wymogami z art. 1 ust. 3 i 4 ustawy. Prawo własności nie ma zaś charakteru absolutnego, a postanowienia uchwały nie godzą w istotę tego prawa. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu..., Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ec