II SA/Łd 7/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę. a.bł. Decyzją z dnia [...] listopada 2016r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta P. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania Z.S. do udostępnienia nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda przedstawił stan faktyczny, z którego wynikało, że pismem z dnia 24 listopada 2015r. wnioskodawca A S.A. Oddział Ł. Teren wystąpił do Starosty [...] na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.g.n." – o wydanie decyzji zobowiązującej Z. S., właściciela nieruchomości położonej w P., działki nr [...], obręb [...], do udostępnienia ww. nieruchomości celem wymiany słupa nr 3 wraz z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr 3 linii napowietrznej 15 kV P. – S., na okres 48 godzin, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Starosta [...] przekazał ww. wniosek do organu właściwego, jakim jest Prezydent Miasta P., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Prezydent Miasta P., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał A S.A. Oddział Ł. do uzupełnienia wniosku. Pismem z dnia 20 stycznia 2016r. wnioskodawca [...] S.A. Oddział Ł. przedstawił dokumenty w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w P., w obrębie [...], działka nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2016r., nr [...], Prezydent Miasta P., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 124b u.g.n., zobowiązał Z. S. do udostępnienia działki nr [...] położonej w P., w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr l, obejmującym powierzchnię około 496 m2, na którą składa się powierzchnia drogi dojazdowej około 176 m2 oraz obszar robót około 320 m2, na rzecz A S.A. L. Oddział Ł. celem wymiany słupa nr 3 wraz z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr 3 linii napowietrznej 15 kV P. – S. oraz określił, że udostępnienia nieruchomości na okres 48 godzin nastąpi o godzinie 8:00 w dniu następnym po uzyskaniu przez decyzję znamion ostateczności. Zakres niezbędnych prac to: opuszczenie przewodów słupa nr 3, demontaż stanowiska słupowego nr 3, budowa stanowiska słupowego skrzyżowaniowego z konstrukcją i izolatorami, podwieszenie przewodów na słupie, budowa obostrzenia 2 stopnia, uprzątnięcie terenu po wykonanych pracach. Decyzją zobowiązano również A S.A. L. Oddział Ł. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu remontu. Od ww. decyzji odwołanie złożył Z. S., zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołujący się zarzucił naruszenie: - art. 124b ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że postawienie nowego urządzenia mieści się w zakresie pojęć konserwacji, remontu, usuwania awarii; - art. 6, 7, 8 k.p.a. przez oparcie się przez organ jedynie na oświadczeniach wnioskodawcy w zakresie ustalenia parametrów budowli, która ma być wzniesiona oraz pominięcie, że dokonane zostanie obostrzenie stanowiska oraz przez stronnicze traktowanie stron procesu; - art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r, poz. 290 ze zm.) przez uznanie, że wzniesienie nowej budowli stanowi remont w rozumieniu tego przepisu mimo, iż przepis ten odnosi się do istniejących budowli; - art. 107 § 1 k.p.a. przez nieopatrzenie zaskarżonej decyzji datą oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającym na uznaniu, że zamierzone działania wnioskodawcy stanowią remont i uprawniony jest on do wystąpienia o zezwolenie w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. Następnie organ II instancji wyjaśnił zasady udostępniania nieruchomości na podstawie art. 124b ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.g.n., po czym wskazał, że powyższy artykuł został dodany ustawą z dnia 24 września 2010r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 200, poz. 1323). Zamysłem ustawodawcy było usprawnienie wykonywania przez przedsiębiorstwa prac związanych z usuwaniem awarii, czy remontem na prywatnych nieruchomościach w sytuacjach, gdy właściciel nie wyraża zgody na wejście na teren. W uzasadnieniu do projektu przepisu można jednak przeczytać, że przedsiębiorca, składając wniosek do starosty jest zobligowany do przedstawienia dokumentów, poświadczających prawa do urządzeń i przewodów, znajdujących się na cudzej nieruchomości. Zaprezentowane stanowisko potwierdza nadto przepis art. 124b ust. 2 u.g.n., w którym podano, że decyzję wydaje się z urzędu lub na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych czynności, a zatem w skład majątku danego przedsiębiorstwa muszą wchodzić urządzenia, których dotyczyć będą określone w przepisie czynności. Powyżej wskazany obowiązek wylegitymowania się prawem do urządzenia zdaje się wynikać chociażby z konieczności ustalenia, czy mamy do czynienia z realizacją celu publicznego, albowiem wywłaszczenie możliwe jest tylko i wyłącznie na cele publiczne określone w przepisie art. 6 u.g.n., zaś niewątpliwie zezwolenie wydawane w oparciu o art. 124b jest formą wywłaszczenia. Istota wywłaszczenia sprowadza się bowiem także do ograniczenia prawa własności, jak też niewątpliwie wydania decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. W ocenie organu odwoławczego nie można się zgodzić z twierdzeniem, by organ I instancji ustalił istniejący na rzecz A S.A. tytuł do przedmiotowej linii elektroenergetycznej. W szczególności niewystarczającym dowodem na powyższe jest zapis, zawarty w innej decyzji administracyjnej. Niezbędnym jest natomiast wykazanie, na jakiej podstawie można wywieść uprawnienie właścicielskie. O istniejącym tytule prawnym ma świadczyć nadto, zdaniem organu I instancji, dołączona do akt sprawy karta inwentarzowa nr 27 (karta akt nr 41). Dokument ten dotyczy jednak trasy o przebiegu K. – Z., a nie zostało udokumentowane, że jest to poprzednia nazwa obecnej linii P. – S., jak wskazał wnioskodawca. Samo oświadczenie wnioskodawcy, wyrażone w piśmie z dnia 20 stycznia 2016r., nie może stanowić w świetle przepisu art. 75 k.p.a. dowodu potwierdzającego powyższe. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że niezbędnym było wykazanie, że A S.A. Oddział Ł. - Teren jest następcą prawnym Zakładów Energetycznych Okręgu [...] Zakładu Energetycznego Ł. - Województwo, bowiem jedynie tożsamość adresów siedziby jest niewystarczająca w tym zakresie. Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem zawartym w art. 124b ust. 1 u.g.n. udostępnienie nieruchomości może nastąpić w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami i usuwaniem awarii. W niniejszej sprawie celem udostępnienia wnioskodawcy nieruchomości jest wymiana słupa nr 3 z wykonaniem obostrzenia 2° na stanowisku słupowym nr 3 podyktowana koniecznością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami (vide: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]). Oczywistym jest zatem, że zakres prac nie mieści się w pojęciach konserwacji i usuwania awarii, co oznacza, że należy rozważyć, czy stanowi remont linii. Pod pojęciem remontu należy rozumieć przywrócenie wartości użytkowej, funkcjonalności, czy sprawności techniczno-ekonomicznej danego urządzenia. Jednakże, nie można mylić remontu z innymi robotami budowlanymi, na które wskazuje ustawodawca w art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290, ze zm.) – zwanej dalej: "Prawem budowlanym". Niedopuszczalną byłaby wszak rozbudowa (czy nadbudowa, przebudowa) sieci na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 124b u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie należy wykluczyć, że mające być wykonane prace stanowią inny rodzaj robót budowlanych aniżeli remont. W przypadku obiektu budowlanego liniowego, który stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1, 3 i 3a Prawa budowlanego, a takim obiektem jest linia elektroenergetyczna, wymiana słupa może mieścić się w pojęciu remontu, o ile nie dochodzi do zmiany parametrów urządzenia. Zgodnie wszak z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jeżeli natomiast w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, to wówczas będziemy mieli do czynienia z przebudową (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Z kolei roboty budowlane pociągające za sobą zwiększenie powierzchni czy kubatury oznaczają rozbudowę, czy nadbudowę, a zatem nie są również remontem. Wojewoda zaznaczył również, że wymiana słupa oznacza w istocie wymianę jedynie elementu z całości obiektu budowlanego liniowego, na który składają się pozostałe słupy i przewody, co oznacza, że obiekt (będący linią elektroenergetyczną relacji P.) jako całość nadal istnieje, bowiem pozostałe jego elementy nie podlegają rozbiórce, a jedynie element z całości zostanie zastąpiony nowym. By móc mówić o remoncie muszą być jednak spełnione przesłanki wykluczające inny rodzaj robót, a to wymaga ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy stwierdził, że w dotychczas prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu nie zostało wyjaśnione, czy w wyniku planowanych prac dojdzie do zmiany parametrów użytkowych urządzenia. W szczególności nie może stanowić dowodu w sprawie, w świetle art. 75 k.p.a., oświadczenie wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia 23 marca 2016r. Stanowisko takie powinno być poparte stosownymi dokumentami potwierdzającymi jakie paramenty (napięcie, moc, pole magnetyczne, itp.) posiada urządzenie aktualnie i jakie paramenty będą po wymianie słupa, a w przypadku braku dowodów organ powinien przesłuchać świadków, czy też stronę. Ponadto Prezydent Miasta P. w prowadzonym postępowaniu odstąpił od ustalenia, czy ulegną zmianie parametry techniczne. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia powyższego, jednak uzyskane informacje nie mogą być uznane za miarodajne. W piśmie z dnia 15 lipca 2016r. wnioskodawca podał, że aktualnie na gruncie zlokalizowany jest słup P-ŻN/12, a posadowiony ma być słup PS-13,5/6 typu E. O. ile wskazane w piśmie parametry planowanego słupa pozostają zgodne z parametrami technicznymi żerdzi typu E, tj. długość całkowita żerdzi 13,5 m, długość nad gruntem 11,0 m (w piśmie podano 11,5 m, co należy wyjaśnić), długość ustoju 2,5 m, średnica u dołu 42 m, średnica u góry 21,8 m; tak informacje dotyczące słupa aktualnie istniejącego nie pozwalają na uznanie omawianej kwestii za wyjaśnioną i uniemożliwiają dokonanie przez organ porównań. Wnioskodawca podał bowiem, że wysokość żerdzi nad gruntem wynosi 170 cm, a zatem jest to inna wysokość niż ma posiadać słup planowany, jednak nie można mieć pewności co do prawdziwości podanego parametru. Ponadto nieprecyzyjnie wskazano, że słup w ustoju posiada wymiary 60/40 cm i pominięto parametry dotyczące średnicy. Organ II instancji stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ I Instancji powinien zatem wyjaśnić jakie parametry posiada aktualnie istniejący na gruncie słup z uwzględnieniem całkowitej wysokości, wysokości nad gruntem, ustoju, parametrów średnicy u góry i przy gruncie, by moc następnie ocenić zgodność parametrów aktualnie posadowionego słupa ze słupem planowym PS-13,5/6 typu E. Na potwierdzenie ww. parametrów technicznych (i użytkowych) organ powinien uzyskać stosowną dokumentację, ale także zasadnym będzie przeprowadzenie ponownie oględzin i sporządzenia dokumentacji fotograficznej, bowiem podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 lutego 2016r. organ skoncentrował się na terenie wokół słupa, a pominięty został opis istniejącej żerdzi. Zdaniem Wojewody, organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie parametrów technicznych i użytkowych urządzenia oraz tytułu prawnego do urządzenia, ograniczając się wyłącznie do przyjęcia stanowiska podmiotu zainteresowanego uzyskaniem korzystnego dla siebie orzeczenia, przy czym stanowisko zostało przedstawione w formie nie dającej podstaw, by uznać je za dowód w sprawie. Działanie organu wiąże się zatem z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda odwołując się do treści art. 75 § 1 i § 2 oraz art. 86 k.p.a. stwierdził następnie, że choć organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu podejmował kroki zmierzające do wyjaśnienia przedstawionych powyższej kwestii, to jednak skala mającego być przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powoduje, że nie jest to już postępowanie wyłącznie uzupełniające i przemawia za zasadnością zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zarówno z powodu naruszeń przepisów proceduralnych jak i w celu dochowania wymogów fundamentalnej zasady dwuinstancyjności, albowiem najistotniejsze kwestie, dotyczące własności urządzenia jak i oceny rodzaju robót w wyniku ustalenia parametrów technicznych i użytkowych byłyby wyjaśnione tylko na etapie postępowania odwoławczego, co pozostawałoby w sprzeczności z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania i wydania w jego wyniku rozstrzygnięcia przez organy obu instancji oraz uniemożliwiłoby także prawo stron do złożenia odwołania. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Nie można stwierdzić w realiach sprawy, by organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające istotne kwestie, a zatem sprawa niniejsza byłaby w konsekwencji wyjaśniania na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie organu, wątpliwości budziła również zasadność zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w piśmie z dnia 28 grudnia 2015r., po otrzymaniu wniosku. W celu bowiem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przedstawionym w piśmie zastosowanie winien znaleźć art. 50 k.p.a. wykorzystywany w toku prowadzonego postępowania. Z kolei organ pominął wyjaśnienie kwestii umocowania do złożenia wniosku przez osobę podpisaną pod pismem z dnia 24 listopada 2015r. Co więcej, ustawodawca określił w omawianym przepisie termin, który nie może być dowolnie zmieniany przez organ administracji publicznej. Skoro już organ podjął działania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. zobligowany był przestrzegać kodeksowego terminu 7 dni na uzupełnienie wniosku, a skutkiem uchybienia terminu powinno być pozostawienie podania bez rozpoznania. Niedopuszczalnym, a zarazem i nieskutecznym było zatem wyznaczenie nowego terminu w piśmie z dnia 11 stycznia 2016r. Ponadto, zdaniem Wojewody, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy wszczęcie postępowania powinno nastąpić z dniem złożenia przez wnioskodawcę pisma z dnia 20 stycznia 2016r., choć jednocześnie nie można wykluczyć skuteczności wniesienia podania z 24 listopada 2015r. skoro nie mógł być zastosowany przepis art. 64 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na prawdopodobieństwo braku wykonalności decyzji w punkcie 2 osnowy. Wskazanie bowiem, że udostępnienie nieruchomości nastąpi w dniu następnym po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności oznacza, że w praktyce nie jest to możliwe do zastosowaniu przy zachowaniu zasad, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, że strona może wnieść odwołanie za pośrednictwem operatora pocztowego w ostatnim dniu kodeksowego terminu, co oznacza, że dopiero po upływie terminu niezbędnego na doręczenie korespondencji możliwe będzie potwierdzenie wniesienia odwołania. Odroczenie terminu możliwości potwierdzenia daty, kiedy decyzja stała się ostateczna może też spowodować, w świetle zapisu, zawartego w punkcie 2 osnowy decyzji, że upłynie termin do wykonania postanowień decyzji, bądź nastąpi wykonanie decyzji nieostatecznej, czyli decyzji która faktycznie nie wywołała określonych w niej skutków prawnych, a zatem z naruszeniem przepisów i interesu strony przeciwnej. Odnosząc się do zarzutu braku uprawnień pracownika urzędu do podejmowania działań nakierowanych na uzyskanie od strony informacji, co do zamiaru wniesienia odwołania, organ II instancji stwierdził, że choć opisane działanie (utrwalone w aktach sprawy w formie notatki spisanej na okoliczność rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 12 maja 2016r.) co do formy i treści nie mieści się w katalogu czynności określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, podejmowanych po wydaniu decyzji, to faktycznie nie przysporzyło szkody stronie skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego, nie może też zasługiwać na aprobatę zarzut, jakoby decyzja nie została opatrzona datą. Ustawodawca pozostawił organom dowolność w przyjęciu formy przystawienia daty decyzji. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie uregulowano w żaden sposób tego zagadnienia, ale i nie sformułowano obostrzeń, a zatem za dopuszczalne należy przyjąć formy wydruku, odręczną, czy formę mieszaną. W ocenie organu odwoławczego, data wydania zaskarżonej decyzji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości co do jej autentyczności i prawidłowości. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył Z. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy istniała możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy i orzeczenia co do istoty; - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego istniały okoliczności, które nie zostały udowodnione w wystarczający sposób, a które były istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż nowo posadowiony słup będzie miał inne parametry techniczne niż obecny. Wszelkie zaś braki, które dostrzegł organ odwoławczy winny być przezeń uzupełnione we własnym zakresie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania A. S.A. w L. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja, naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję Wojewody [...], że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 in principio u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, konieczne do wyjaśnienia przesłanki, uzasadniające zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości tj. faktyczny zakres przewidywanych prac oraz prawa wnioskodawcy do sieci, której elementem pozostaje posadowiony na nieruchomości skarżącego słup, nie zostały w sposób należyty wyjaśnione. Poza sporem pozostaje bowiem jedynie okoliczność braku zgody skarżącego na wykonanie robót. Sporny jest natomiast charakter i zakres planowanych działań, co wiąże się z oceną ich kwalifikacji prawnej. W tym zakresie zgodzić się należy natomiast ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przepisy ustawy Prawo budowlane w art. 3 pkt 1 zawierają definicję obiektu budowalnego, stanowiąc, że jest nim budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami, zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przy tym pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty liniowe (art. 3 pkt 3). Z kolei obiektem liniowym, w myśl art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności takim obiektem budowlanym liniowym, w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 3a ustawy, jest linia kablowa naziemna. Przy tym elementami linii kablowej naziemnej są niewątpliwie przewody, ale również słupy, stanowiące konstrukcje wsporcze. Stąd słup, którego wymiana wymaga udostępnienia nieruchomości, nie stanowi samoistnego obiektu budowlanego, ale jest elementem obiektu budowlanego, którym jest linia napowietrzno – kablowa 15 kV. Jego wymiana nie stanowi zatem rozbiórki obiektu budowlanego i wzniesienie nowego. Obiekt budowlany, jakim jest linia kablowa, pomimo rozbiórki jednego z jej elementów (słupa) nadal bowiem istnieje. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016r., sygn.akt IV SA/Wa 1335/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Brak natomiast szczegółowych ustaleń co do parametrów istniejącego słupa nie pozwalał na jednoznaczną konkluzję, czy w wyniku planowanych robót nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych instalacji, co wykluczałoby zaliczenie planowanych robót do kategorii remontu. (por np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2015r., sygn.akt II SA/Bd 612/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Braki tego rodzaju nie mogły być natomiast uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 136 k.p.a., bowiem w istocie oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego za organ I instancji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania, statuowaną w art. 15 k.p.a. Zwrócić należy również uwagę, że organy administracji, właściwe do wydania decyzji w trybie art. 124 b u.g.n. nie są władne do oceny legalności budowy linii. Z treści powołanego przepisu nie wynika również, aby ustawodawca uzależnił dopuszczalność wydania decyzji od wcześniejszego uregulowania ewentualnych sporów związanych z posadowieniem linii elektroenergetycznej na nieruchomości, zaistniałych pomiędzy właścicielem nieruchomości a właścicielem linii elektroenergetycznej. Z tej przyczyny, okoliczność, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości faktycznie następuje dla realizacji decyzji, wydanej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie wyklucza zastosowania przepisu art. 124 b u.g.n. (por. np. wyroku Wojewódzkich Sądów administracyjnych w Gliwicach z dnia 19 marca 2014r., sygn.akt II SA/Gl 1488/13 oraz w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2016r., syg.akt II SA/Bd 408/16 ) Wszystkie wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji, z naruszeniem zasad, określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w istocie zaniechał przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Kwestia natomiast wadliwego określenia przez organ I instancji sposobu realizacji obowiązku czy też nieprawidłowo zastosowanego przez tenże organ przepisu art. 64 § 2 k.p.a. pozostawała bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia. Treść art. 200 p.p.s.a. nie upoważniała natomiast do zasądzenia od strony skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania, nawet pomimo oddalenia skargi. d.c.