II SA/Rz 1273/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku magazynowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej H. F. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1273/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi H.F. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również PWINB) z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku magazynowego na działkach nr ewid. 5481/2 i 5481/18 położonych w [...]. Postępowanie to zostało wszczęte w związku z pismami dotyczącymi sprawdzenia sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku magazynowego usytuowanego na działkach nr ewid. 5481/2 i 5481/18, wskazującymi na sukcesywne zalewanie podczas dużych opadów deszczu działek o nr ewid. 5293/1 i 5293/2. Po przeprowadzeniu kontroli w/w budynku magazynowego, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją PWINB z dnia [...] lipca 2017 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej był brak w aktach sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego lub projektu zagospodarowania działki, a w konsekwencji również brak ustaleń odnośnie wysokości terenu na jakiej sporny budynek został zaprojektowany. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy w/w budynku magazynowego. Organ wskazał, że budynek ten został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi T.B. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy inwestor przedłożył oświadczenie kierownika budowy z dnia 20.07.2016 r. o wybudowaniu budynku z nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, polegającym na wykonaniu nasypu o wysokości 0,5 m od strony wschodniej i północnej. Organ nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i fakt ten traktuje jako równoznaczny z uznaniem wprowadzonego odstępstwa za nieistotne. Przeprowadzona w dniu 27.10.2016 r. kontrola wykazała, że wody opadowe z dachu budynku odprowadzane są za pomocą czterech rur spustowych zamontowanych w środkowej części ścian podłużnych budynku oraz przy ścianie południowej, do kanalizacji deszczowej, zaś wody opadowe z pozostałych dwóch rur spustowych, zamontowanych przy ścianie północnej budynku, odprowadzane są na własny teren nieutwardzony. Organ ustalił ponadto, że wykonany nasyp posiada powierzchnię korony o niewielkim nachyleniu, znacznie mniejszym niż nachylenie terenu działek, na których został wykonany, dzięki czemu zmniejszył się kąt nachylenia terenu, a wody opadowe spływają wolniej w kierunku działek sąsiednich. Wobec powyższego, organ uznał, że odstępstwo to nie skutkuje wszczęciem tzw. postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: P.b.). Powyższą decyzję odrębnymi odwołaniami zakwestionowały H.F. oraz B.O. Zdaniem odwołujących w postępowaniu administracyjnym nie przeanalizowano sposobu odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych. W ich ocenie oględziny na gruncie powinny być przeprowadzone podczas ulewy, gdyż jedynie w takich warunkach możliwa jest ocena kierunku spływu wód odprowadzanych rurami spustowymi. Po rozpatrzeniu odwołania H.F. decyzją z dnia [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że przedmiotowy budynek został wybudowany leganie. Organ wskazał, że analiza przepisu art. 36a ust. 5 P.b. określającego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego kwalifikują się jako istotne, nie pozwala na przyjęcie, że odstąpienie dokonane w niniejszej sprawie przez inwestora można za takie uznać. Według ustaleń organu, inwestor nie dokonał zmiany kierunku naturalnego spływu wód opadowych, ponieważ teren jest naturalnie pochylony w kierunku północnym. Na podstawie analizy dołączonej do akt sprawy mapy ocenił, że rzędne terenu maleją w kierunku działki skarżącej oraz że wykonanie przez inwestora nasypu nie zmieniło ukształtowania terenu działki w sposób znaczący, czy też w sposób istotnie odbiegający od naturalnego. W związku z powyższym inwestor nie naruszył również przepisu § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Jednocześnie organ zauważył, że przeprowadzenie kontroli w warunkach wskazanych przez stronę nie jest możliwe, z uwagi na konieczność poinformowania o jej terminie z należytym wyprzedzeniem, jak również brak wpływu na warunki atmosferyczne. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H.F., zarzucając organowi naruszenie przepisów § 28 ust 1 i 2 rozporządzenia oraz wybudowanie budynku niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Jednocześnie wniosła o: 1) stwierdzenie, czy budynek magazynowy na działkach ewidencyjnych 5481/2 i 5481/18 w [...] oraz decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany a dnia 26 lipca 2013 r. są zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinna odpowiadać tego typu inwestycja (tj. czy ilość i średnice rur spustowych oraz sposób odprowadzania wód opadowych z dachu o pow. 650 m2 są prawidłowe), 2) stwierdzenie dlaczego pomimo istniejącej w rejonie zabudowy kanalizacji deszczowej o średnicy 500 mm, projektant zezwolił na odprowadzenie wód opadowych z całego dachu obiektu na własny teren nieutwardzony za pomocą rur spustowych, 3) stwierdzenie, czy cztery rury spustowe zostały faktycznie podłączone do kanalizacji deszczowej oraz zobowiązanie inwestora do podłączenia pozostałych dwóch rur do istniejącej kanalizacji, 4) przywrócenie terenu wokół wybudowanego obiektu do stanu pierwotnego oraz sprawdzenie, czy inwestor postąpił prawidłowo wykładając płytami betonowymi teren pomiędzy wybudowanym magazynem, a swoim budynkiem mieszkalnym nie odprowadzając z niego wody. Skarżąca podniosła, że dokonane odstępstwo ma istotny wpływ dla kierunku przepływu wody, zaś przed podwyższeniem terenu nigdy nie dochodziło do zalewania sąsiednich działek. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że omyłkowo nie rozpoznał odwołania B.O. od decyzji organu I instancji. Poinformował, że pismem z dnia 11 października PWINB zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o rozważenie, czy w tej sytuacji zachodzą przesłanki obligujące do stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za pismem z dnia 10 listopada 2017 r. zwrócił akta przedmiotowej sprawy organowi II instancji, w związku z powzięciem informacji o wniesieniu przez H.F. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaś pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. poinformował, że nie wszczął z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności w w/w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., skutkujące w razie zaskarżenia decyzji lub postanowienia – ich uchyleniem, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach Kompetencje Sądu zawarte w art. 145 § 1 P.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie decyzję organu I instancji otrzymali m. in. B.O. (4.09.) oraz H. i M.F. (22.08.) W dniu 5 września 2017 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu H.F. złożyła odwołanie od tej decyzji , natomiast B.O. złożyła takie odwołanie w dniu 18 września 2017 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oba te środki zaskarżenia zostały złożone osobiście, w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Bezspornym jest, ze oba te odwołania zostały przesłane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oddzielnie, przy czym pierwsze - H.F. 7.09.2017 r. wraz z aktami sprawy. Nie ma wątpliwości, że organ II instancji rozpoznał wyłącznie pierwsze z odwołań, czemu dał wyraz w treści swojej decyzji, pomijając, najprawdopodobniej omyłkowo, odwołanie B.O. Przypomnieć należy, że wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera wszystkim stronom postępowania drogę do wniesienia odwołań. W sytuacji wniesienia odwołań przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i wydania niezależnie od ilości wniesionych odwołań jednej decyzji organu odwoławczego. Mimo bowiem wielości odwołań różnych stron postępowania przez organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań. Jeżeli np. jedno z odwołań dotknięte jest brakami formalnymi, to do czasu definitywnego zakończenia odpowiednich procedur mających na celu ich usunięcie, rozpatrzenie pozostałych wniesionych odwołań jest niedopuszczalne. Jeżeli organ ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nierozpoznanych odwołań, pochodzących od innych stron tego postępowania (wyrok NSA z dnia 1.04.2005 r., OSK 1230/04, LEX nr 176134). W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołania niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie. Decyzja, którą nie rozpoznano wszystkich odwołań jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 17.01.2012 r., II OSK 2146/11; z dnia 8.04.2014 r., II OSK 2638/12). Podobne stanowisko zajmuje doktryna wskazując, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Stwierdzenie zatem nieważności decyzji wydanej wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania jest konieczne aby możliwe było rozpoznanie wszystkich złożonych odwołań. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że zaskarżona decyzja jako rozpoznająca wyłącznie jedno z dwóch złożonych odwołań, wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.