II OSK 2146/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 160/11 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz Towarzystwa [...] z siedzibą w W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Towarzystwa Ochrony Przyrody na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2011 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Zabezpieczeniu przed erozją prawego brzegu rzeki Wisły w km 396-397 i 401-402 w miejscowości Stężyca gm. Stężyca pow. Rycki, woj. Lubelskie". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. Wójt Gminy Stężyca ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez Towarzystwo Ochrony Przyrody w Warszawie, Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w Markach oraz Stowarzyszenie Ekologiczne "Klub Gaja". W odwołaniach podniesiono, że decyzja została wydana niezgodnie z procedurą, co spowodowało że odwołujący nie mieli możliwości zgłaszania uwag i wniosków w toku postępowania. Odwołanie Towarzystwa Ochrony Przyrody w Warszawie, z uwagi na skierowanie go bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zostało przekazane do organu I instancji celem jego analizy oraz zwrotu organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że informację o zebranym materiale dowodowym oraz możliwości zapoznania się z nim Wójt Gminy Stężyca podał w obwieszczeniu z dnia 1 czerwca 2010 r. zakreślając w nim 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków. Obwieszczenie to było przedwczesne z uwagi na niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który nie zawierał raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także uzgodnień wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie. Zdaniem organu odwoławczego omawiane obwieszczenie mogło zostać wydane najwcześniej w dniu 8 grudnia 2010 r. Zaskarżona decyzja została zaś wydana w dniu 14 grudnia 2010 r., tj. w dniu w którym nie upłynął jeszcze 21-dniowy termin przewidziany w art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – zwaną dalej ustawą o udostępnianiu informacji. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu realizacji przez organ I instancji dyspozycji art. 38 cytowanej ustawy i podania w trybie obwieszczenia informacji o wydaniu decyzji. W skardze na powyższą decyzję Towarzystwo Ochrony Przyrody w Warszawie podniosło, że została ona wydana bez rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, czym organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu odwoławczym. Ponadto decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Strona skarżąca wskazała, że nierozpatrzenie jej odwołania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż odwołanie to zawierało inne żądanie niż zawarte w rozpatrzonych odwołaniach. Strona skarżąca domagała się bowiem uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, natomiast pozostali odwołujący żądali uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji celem jego uzupełnienia poprzez dokonanie wymaganych przepisami prawa działań i czynności. Nie można bowiem mówić o prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, gdy organ wyłącznie poddał ocenie sporządzany raport o oddziaływaniu na środowisko oraz dokonał konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem jego poprawności jest także przeprowadzenie całej procedury postępowania z udziałem społeczeństwa. Ustawa o dostępie do informacji o środowisku nakłada bowiem na organy obowiązek informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu, społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania swoich komentarzy i opinii zanim sprawa zostanie przez organ rozstrzygnięta. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że obwieszczenie o prowadzonym postępowaniu było przedwczesne, co skutkowało pozbawieniem uczestników postępowania ich zagwarantowanych ustawą praw. Ponadto organ I instancji nie wykonał ciążącego na nim obowiązku określonego w art. 38 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku, polegającego na podaniu do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią. Zdaniem Sądu I instancji pominięcie przez Kolegium odwołania strony skarżącej nie mogło mieć wpływu na poprawność kontrolowanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Towarzystwo Ochrony Przyrody w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - w związku z nieuwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi pomimo, że w sprawie naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (odwoławczego). Po drugie art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie odniósł się do przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia w decyzji przepisów prawa materialnego w zakresie ochrony środowiska. Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a,. gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dotrzymał spoczywającego na nim obowiązku zbadania legalności zaskarżonej decyzji także poza zakresem zarzutów podanych w oddalonej skardze, w szczególności nie ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do znacznej części słusznych zastrzeżeń zawartych w odwołaniach dwóch pozostałych organizacji ekologicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność skargi kasacyjnej wniesionej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty kasacyjne są zasadne. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. z powodu nierozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odwołania Towarzystwa Ochrony Przyrody od decyzji organu I instancji. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd Sądu I instancji, wyrażony w uzasadnieniu wyroku, że pominięcie przez organ II instancji odwołania jednej ze stron skarżących, to jest Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie, nie mogło mieć wpływu na "poprawność kontrolowanej decyzji", ponieważ w istocie decyzja SKO jest zbieżna "w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji z żądaniem strony skarżącej", czyli, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie jest decyzją o charakterze kasacyjnym, która zawiera ocenę prawną zbieżną z zarzutami odwołania Towarzystwa Ochrony Przyrody. Podkreślenia wymaga, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, nie publ. oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09, LEX 746416. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Odwołanie Towarzystwa Ochrony Przyrody w Warszawie, z uwagi na skierowanie go bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zostało przekazane do organu I instancji celem jego analizy oraz zwrotu organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, lecz nie zostało rozpoznane. Odwołanie w każdej sytuacji musi zostać rozpoznane przez organ odwoławczy (a nie organ I instancji) i bez znaczenia jest, czy zarzuty w tym odwołaniu podnoszone zbieżne są twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania pozostałych, złożonych w sprawie odwołań. Wobec tak określonych skutków prawnych uchybień postępowania administracyjnego, niecelowym było odnoszenie się przez Sąd I instancji do pozostałych zarzutów skargi, a w konsekwencji również niecelowym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.