I OSK 1714/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1/18) oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 10, art. 13, art. 16, art. 18, art. 20, art. 21, art. 22, art. 27, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 195), art. 104 K.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społeczne z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz. U. poz. 214) odmówił P. S. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – P. S. na okres od 1 września 2017 r. do 30 września 2018 r. Jak wskazał organ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 1.309,01 zł i przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 800 zł. W odwołaniu P. S. zarzucił powyższej decyzji, że prowadzi do nieusprawiedliwionego i nierównego traktowania jedynego dziecka w rodzinie. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że w przypadku pierwszego dziecka prawo do świadczenia uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Skargę na powyższą decyzję złożył P. S., zarzucając jej naruszenie art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, niezgodnego z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 2 i art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analizując materialnoprawną podstawę decyzji, tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Sąd podkreślił, że powodem wniesienia skargi było zakwestionowanie przez skarżącego zapisów ww. ustawy w zakresie, w jakim pozbawia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, podczas gdy prawo do tego świadczenie na drugie i następne dzieci przysługuje rodzicom niezależnie od dochodu. Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących naruszenia przez organy zasad wyrażonych w Konstytucji RP, która gwarantuje szczególną ochronę praw dzieci, rodziny i macierzyństwa (art. 71 ust. 1 , art. 72 uat. 1 i 2, art. 18 Konstytucji ) a także statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego z art. 2, zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów obowiązującego prawa materialnego oraz właściwie je zastosował. Zarzuty skargi naruszenia konkretnych przepisów Konstytucji dotyczą de facto wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości w powiązaniu z przepisami o ochronie dziecka i rodziny. Analizując cele ww. ustawy wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy, tj. zmniejszenie obciążenia finansowego rodzin związanego z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcanie do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci z uwagi na podane tam statystyki, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wynikający z art. 32 Konstytucji i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych i charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne. Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy - wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2331/11, odnośnie interpretacji art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt I PK 201/09. Wskazując na powyższe poglądy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w myśl zasady równości wszystkie inne podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Wskazanie przez ustawodawcę, że wszystkie rodziny mające dwoje lub więcej dzieci, a także spełniające kryterium dochodowe w odniesieniu do pierwszego dziecka, otrzymają świadczenie wychowawcze, nie narusza w ocenie Sądu zasady równości. O naruszeniu tej zasady można by mówić, gdyby ustawodawca uzależnił uprawnienie np. od przynależności narodowej, religijnej. Jednocześnie w ocenie Sądu zróżnicowanie jest uzasadnione, pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z ratio legis ustawy, jakim jest uzyskanie efektu demograficznego, tj. zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób wychowujących już dwoje i więcej dzieci. Waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, skoro chodzi o stabilność budżetu państwa. Jednocześnie wprowadzone zróżnicowanie nie ma charakteru absolutnego nie dotyczy bowiem tych beneficjentów, których dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł i w takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie, że nie uwłacza ono w sposób zasadniczy innym wartościom. Za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.). Odnośnie tego ostatniego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dotyczy on przysługującego każdemu dziecku prawa do odpowiedniego poziomu życia. Nakłada na rodziców lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko odpowiedzialność za zapewnienie dziecku warunków niezbędnych dla jego rozwoju, a na państwo obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne dla zapewnienia, że te świadczenia na utrzymanie dziecka będą spełniane przez rodziców, czy inne zobowiązane do tego prawnie osoby. Przepis ten zobowiązuje państwo jedynie do wspomagania rodziców w realizacji prawa dziecka do odpowiedniego poziomu życia, ale obowiązek ten został ograniczony poprzez odwołanie się do warunków krajowych oraz do środków, jakim dysponuje konkretne państwo. W świetle Konwencji o prawach dziecka, rozgraniczenie obowiązków rodziców i obowiązków państwa w zakresie utrzymania dziecka jest zupełnie jednoznaczne: obowiązek spoczywa na rodzicach i jest on sankcjonowany przez państwo nakazem zapewnienia skuteczności realizacji tego obowiązku. Natomiast państwo ma, w granicach istniejących możliwości, obowiązek wspomagania rodziców w realizacji obowiązków wobec dziecka. Regulacja przewidziana w wymienionym przepisie Konwencji o prawach dziecka jest całkowicie zgodna z przyjętą przez polską Konstytucję zasadą pomocniczości, w myśl której państwo powinno wspierać rodzinę, a nie zastępować ją w realizowaniu jej funkcji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności: art. 8 ust. 1 (statuującego prawo każdego do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji) oraz art. 14, wywodzącego przy korzystaniu z praw i wolności wymienionych w Konwencji zakaz dyskryminacji z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. Sąd nie podziela wywiedzionego na podstawie tych przepisów poglądu skarżącego, że ukształtowanie świadczenia wychowawczego w sposób powodujący wykluczenie z korzystania z niego dzieci jedynych jest przejawem braku uszanowania życia rodzinnego i dyskryminacją ze względu na urodzenie, gdyż w rodzinach z dwojgiem lub większą ilością dzieci zasadniczo na któreś dziecko pomoc państwa będzie przysługiwać, podczas gdy w rodzinach z jedynakiem dziecko tej pomocy nie otrzyma. Tym samym zdaniem Sądu przyjęta w analizowanej ustawie regulacja dotycząca świadczeń na rzecz jedynaków czy pierwszego dziecka spełnia wymogi prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji), nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wskazane wyżej wymagania konstytucyjne i konwencyjne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 5 ust. 3 tej ustawy, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 2, art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 8 ust. 1 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, 2. art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 5 ust. 1 tej poprzez jego błędną wykładnię skutkującą dyskryminacją skarżącego ze względu na urodzenie oraz stan rodziny co jest sprzeczne z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 2, art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust 2 i art. 4 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 8 ust, 1 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto skarżący zrzekał się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". W takim przypadku stosownie do art. 182 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, oba wskazane przez skarżącego zarzuty należało uznać za niezasadne. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji "w istocie koncentruje się na usprawiedliwieniu dyskryminacji określonej grupy podmiotów przez ustawodawcę". Zawiera ono bowiem szeroką analizę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego na tle wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości z uwzględnieniem celów, jakich osiągnięcie założył ustawodawca przyjmując ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wykazuje, dlaczego uzasadniają one zróżnicowanie w prawie do przyznania świadczenia w zależności od ilości znajdujących się w danej rodzinie dzieci lub sytuacji materialnej tejże rodziny. Prawidłowo wykazano w nim również dlaczego ustawa ta nie narusza norm ponadustawowych w zakresie nieprzyznania świadczenia na jedyne dziecko w rodzinie w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego. Co istotne, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zróżnicowanie to pozostaje w proporcji do interesów naruszonych. Z jednej bowiem strony znajdują się takie wartości jak pomoc państwa w zmniejszeniu obciążenia finansowego rodzin związanego z wychowywaniem dzieci oraz rozwój demograficzny państwa, z drugiej zaś stabilność jego budżetu. Deklarowany cel ustawy nawiązuje zresztą wprost do zasady ochrony rodziny przez Państwo wyrażonej w art. 71 ust. 7 Konstytucji RP. O naruszeniu tej zasady można byłoby natomiast mówić, gdyby ustawodawca uzależnił otrzymanie uprawnienia od przynależności etnicznej lub religijnej. Takiego zróżnicowania nie ma, ponieważ ustawa wprost deklaruje, że "świadczenie wychowawcze, podobnie jak inne świadczenia o charakterze społecznym, przysługiwać będzie obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej oraz innym osobom, którym na podstawie przepisów wspólnotowych oraz umów międzynarodowych przyznane zostały analogiczne do posiadanych przez obywateli prawa w zakresie świadczeń społecznych" (uzasadnienie do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Druk Sejmowy nr 216, sejm VIII Kadencji, tekst za LEX). Świadczenie jest zatem przyznawane nie tylko obywatelom RP, ale również innym osobom, mieszkającym na terytorium Polski, nie dyskryminuje ono rodzin ze względu na pochodzenie etniczne, społeczne, czy też wyznawaną religię (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2792/17). Podobnie Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się, aby regulacje art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 1 – 3 i 5 ust. 3 ww. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. naruszały konstytucyjne zasady ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa (art. 18 Konstytucji RP) czy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ale również wyrażonego w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8), czy zakazu dyskryminacji (art. 14), zbliżonego swoją treścią do ww. art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a także 2 ust. 2 i art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Dziecka (Dz. U. z 1991 r., poz. 120, poz. 526 ze zm.) z przyczyn wskazanych szczegółowo przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wątpliwości skarżącego co do niekonstytucyjności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania prawnego ograniczającego świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie od kryterium dochodowego. Oczywiście, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na tle omawianej regulacji skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie?", tym niemniej analiza jego uzasadnienia wskazuje, że stan faktyczny sprawy na tle której wystąpiono z pytaniem był odmienny, a zgłaszane przez ten Sąd wątpliwości konstytucyjne w istocie nie odnosiły się do przyjęcia kryterium dochodowego jako warunku przyznania świadczenia dla pierwszego dziecka i tym samym ograniczenia powszechności jego przyznawania, lecz kwestionowały brak pewnego mechanizmu jego przyznawania na wypadek nieznacznego przekroczenia tego kryterium. W stanie faktycznym rozpoznawanej przez WSA w Gdańsku sprawy zostało ono przekroczone o kwotę 7,82 zł (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r. o sygnaturze akt III SA/Gd 889/16 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wywołuje zatem podobnych wątpliwości co do zgodności powołanych w skardze kasacyjnej przepisów z ustawą zasadniczą. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.