II OSK 1809/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 688/17 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego samowolnie wybudowanej drogi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 688/17 oddalił skargę P. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego samowolnie wybudowanej drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) - poprzez jego zastosowanie w oparciu o błędne przyjęcie, że skarżący swoimi działaniami doprowadził do budowy liniowego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy działania skarżącego nie mają charakteru budowy, a ich rezultat nie stanowi budowli w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, - art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której działania podjęte przez skarżącego spełniają warunki utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o której mowa w tym przepisie i jako takie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, - art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez zakwalifikowanie, że droga którą utwardził skarżący wypełnia definicję drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, stanowiącej całość techniczno - użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz nieumorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżący wybudował drogę, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie dokonał on jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, co stanowiło roboty, na wykonanie których stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie kwestionuje zatem prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego dotyczącego kwalifikacji wykonanych robót jako budowy drogi. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Ustalenia stanu faktycznego podważać można natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zarzutu takiego nie postawiono. Skarżący kasacyjnie przedstawił tylko jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz nieumorzenie postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się jeszcze z punktów, a punkt 1 z liter, których nie wskazano w zarzucie, a ponadto przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem ma on charakter jedynie wynikowy. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu, oczywiście przytaczając jego dalsze jednostki redakcyjne, podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Wobec braku powołania w rozpoznawanej sprawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że stan faktyczny nie został przez skarżącego skutecznie podważony, przez co zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Kwestia zastosowania przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Brak skutecznego zarzutu, podważającego prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, wyklucza zatem możliwość uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne. W świetle zaś niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych, wykonane przez skarżącego roboty budowlane zakwalifikowano jako budowę drogi. Skoro skarżący dokonał samowoli budowlanej w postaci budowy drogi, prawidłowo organ wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Należy także zauważyć, że droga w myśl przepisów Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym, który należy zaliczyć do budowli stanowiącej obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na gruncie Prawa budowlanego drogą jest nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Należy zwrócić także uwagę, że czym innym jest ułożenie materiałów budowlanych np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.