II SA/Wr 688/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowalnego samowolnie wybudowanej drogi oddala skargę w całości. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nr [...] z dnia [...] r. , wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożono na P. P. obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego samowolnie wybudowanej drogi wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, wynikającymi z przepisów szczególnych, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności dokonanej budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakazano ponadto zabezpieczenie tego obiektu zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 06 lutego 2003 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych poprzez ogrodzenia obiektu oraz oznaczenie stref niebezpiecznych, jeśli takie występują. Powyższe postanowienie zostało w terminie przez prawo zakreślonym zaskarżone w drodze zażalenia przez Pana P. P. zażaleniem z dnia 17 lipca 2017 roku oraz Pana M. W. zażaleniem z dnia 19 lipca 2017 roku. Postanowieniem NR [...] z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu zażalenia P. P. z dnia 17 czerwca 2017 roku oraz zażalenia M. W. z dnia 19 lipca 2017 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Powiecie W. w dniu 22 czerwca 2015 roku wpłynęło pismo J. i M. S., informujące o rozpoczynających się robotach budowy drogi na terenie prywatnym przy ul. [...], boczna ul. [...] w Ż. W.. W piśmie wskazano, iż działka używana była do tej pory jako grunt rolny (uprawa kukurydzy). W dniu 07 lipca 2015 roku, przedstawiciele PINB w Powiecie W. przeprowadzili oględziny w sprawie robót budowlanych, prowadzonych na działkach nr [...], [...] w Ż. W., gmina S.. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na tych działkach w chwili wykonywanych czynności trwały roboty budowlane, związane z budową drogi. Stwierdzono, że odcinek ok 100 m drogi został wykorytowany, ułożono różne warstwy materiałów budowlanych, przy czym ostatnia warstwa wykonana jest z klińca, wypełnionego spoiwem o mniejszej frakcji. Całość zagęszczono. W protokole zawarto także informację, iż w wyniku tak przeprowadzonych robót budowlanych poziom drogi w stosunku do poziomu pierwotnego uległ podwyższeniu o ok. 0,5 m. Zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2015 roku, PINB w Powiecie W. poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie samowolnej budowy drogi na działkach nr [...], [...] w Ż. W., gmina S.. Organ I instancji jednocześnie wezwał P. P. do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentacji budowlanej dotyczącej drogi na działkach nr [...] i [...] w Ż. W. wraz z dokumentem stwierdzającym prawo do dysponowania tymi działkami na cele budowlane, w terminie czternastu dni od otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia 16 września 2015 roku, PINB w Powiecie W. zawiadomił strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w sprawie samowolnej budowy drogi na działkach nr [...] i [...] w Ż. W., gmina S.. W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 15 października 2015 roku stwierdzono, iż na działkach nr [...] i [...] w Ż. W. została wykonana droga. W chwili przeprowadzanych czynności, roboty budowlane zostały zakończone. Stwierdzono, iż wierzchnia warstwa drogi wykonana jest z klińca wypełnionego spoiwem o mniejszej frakcji, a całość zagęszczono. W trakcie oględzin stwierdzono, że poziom drogi na niektórych odcinkach uległ podniesieniu o ok. 0,5 m. (na wysokości działek [...] oraz działek po drugiej stronie tego odcinka drogi (dz. [...]). W protokole odnotowano także, iż z uwagi na brak w trakcie wykonywanych czynności inwestora tej drogi, nie ustalono, czy posiadał dokumenty zezwalające na jej realizację. Pismem z dnia 16 marca 2016 roku PINB w Powiecie W. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego we W. z prośbą o udzielenie informacji, czy organ wydał jakąkolwiek decyzję pozwolenia bądź przyjął zgłoszenie na wykonanie robót budowlanych np. mających na celu utwardzenie terenu na wskazanych działkach. Odpowiedź wpłynęła do PINB w Powiecie W. w dniu 07 kwietnia 2016 roku, w którym poinformowano, że na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organu oraz prowadzonych rejestrów ustalono, że na terenie działki nr [...] i [...], w miejscowości Ż. W., gmina S., Starosta Powiatu W. nie przyjął zgłoszeń ani nie wydał pozwoleń na budowę dotyczących "utwardzenia terenu na działkach". Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 roku, PINB w Powiecie W. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego we W. z prośbą o udzielenie informacji czy organ wydał jakkolwiek decyzję pozwolenia na budowę drogi na działkach [...] oraz [...] w Ż. W.. W odpowiedzi na to pismo, Starosta Powiatu W. pismem z dnia 13 kwietnia 2016 roku poinformował, iż nie prowadził ani aktualnie nie prowadzi postępowania administracyjnego dotyczącego budowy drogi na działkach nr [...] i [...], obręb Ż. W., jednostka ewidencyjna S. - obszar wiejski. W dniu 11 kwietnia 2016 roku PINB w Powiecie W. wezwał w charakterze świadka P. P. do osobistego stawiennictwa lub za pośrednictwem pełnomocnika celem złożenia wyjaśnień na temat budowy drogi na działkach [...] i [...] w Ż. W., gmina S.. W dniu 16 maja 2016 roku w siedzibie PINB w Powiecie W. przesłuchano w charakterze świadka w sprawie samowolnej budowy drogi na działkach nr [...] i [...] w Ż. W. P. P.. Zgodnie z zamieszczonym a aktach sprawy protokołem, P. P. zeznał, iż wykonał utwardzenie gruntu w celu umożliwienia dojazdu do działek, prace wykonano w lipcu 2015 roku. Ponadto zeznał, że nie dokonał budowy drogi, a jedynie utwardzanie gruntu, nie dokonując jego zgłoszenia, wykonane utwardzenie nie jest podniesione ponad poziom terenu rodzimego, nie posiada żadnych instalacji, które są klasycznymi atrybutami drogi oraz że jest współwłaścicielem gruntu, na którym wykonano utwardzanie. W dniu 29 września 2016 roku PINB w Powiecie W. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. z prośbą o przekazania wypisu i wyrysu obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...] zlokalizowanych w Ż. W., gmina S.. Przedmiotowy dokument wpłynął do PINB w Powiecie W. w dniu 24 października 2016 roku. PINB w Powiecie W. powiadomił strony postępowania zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2017 roku o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin w sprawie samowolnej budowy drogi na działkach nr [...] i [...] w Ż. W., gmina S.. W wyniku przeprowadzonych oględzin, stwierdzono protokołem z dnia 16 lutego 2017 roku, iż na tych działkach wykonano drogę dojazdową do przyległych posesji. Droga wyłożona jest na całej długości od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Długość drogi wynosi 320 m a szerokość jest zmienna pomiędzy 4,5 a 5,5 m. Odprowadzanie wód opadowych z drogi odbywa się powierzchniowo za pomocą spadów podłużnych i poprzecznych na teren zielony przyległy do drogi. W trakcie oględzin stwierdzono także, że na drodze przy skrzyżowaniu z ul. [...], znajduje się drewniana bariera uniemożliwiająca przejazd. W dniu 27 czerwca 2017 roku PINB w Powiecie W. postanowieniem nr [...] po rozpoznaniu sprawy samowolnej budowy drogi na działkach nr [...] i [...] w Ż. W., gmina S. nałożył na P. P. jako inwestora samowolnej budowy drogi obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego samowolnie wybudowanej drogi wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, wynikającymi z przepisów szczególnych, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności dokonanej budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakazano ponadto zabezpieczenie przedmiotowego obiektu zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 06 lutego 2003 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych poprzez ogrodzenia obiektu oraz oznaczenie stref niebezpiecznych, jeśli takie występują. W związku ze złożonymi odwołaniami D. Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy wskazał, że na gruncie tej sprawy kluczową kwestią jest to, czy organ właściwie zakwalifikował przeprowadzone przez P. P. roboty budowlane, w kontekście możliwości zastosowania wobec nich przepisów prawa budowlanego. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, organ I instancji jednoznacznie przyjął, iż P. P. dopuścił się samowoli budowlanej budowy drogi na działkach nr [...] i [...] w Ż. W., gmina S.. Zgodnie z decyzją nr [...] PINB w Powiecie W. stwierdzono, iż P. P. dokonał budowy drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do szeregu działek bezpośrednio z nią graniczących, przeznaczonych zgodnie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Materialną podstawą wydanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), którego ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w art.48 ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W tej sprawie wstrzymanie robót nie było możliwe z uwagi na ich zakończenie, natomiast w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z wypisem i wyrysem planu zagospodarowania przestrzennego działek [...] i [...], obręb Ż. W., gmina S., działka nr [...] położona jest w części na obszarze oznaczonym symbolem 73 MN, w części poza szczegółowymi ustaleniami planu, dla których ustala się dotychczasowy, czyli rolny sposób użytkowania. Na tych działkach zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg dojazdowych dla ich obsługi. W związku z tym zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazywał zastosowanie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ I instancji prawidłowo, przyjął, iż w sprawie wykonanie, na działce sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako grunty orne (symbol R) zlokalizowanej na działkach [...] i [...] w Ż. W., gmina S. robót budowlanych polegających na utwardzeniu jej nawierzchni poprzez wykorytowanie drogi, ułożenia luźnych warstw materiału budowlanego, przy czym ostatnia warstwa jest z klińca, wypełnionego spoiwem o mniejszej frakcji, doprowadziło do powstania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), zgodnie z którym drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogi są zaś obiektami budowlanymi, zaliczanymi do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 1051/15). Jak pisze dalej organ odwoławczy zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku (sygn. II SA/Gd 105/17) drogą w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiekt budowlany, budowla stanowiącą obiekt liniowy zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a ustawy - Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1147/13). Na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest przy tym każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 670/08). W judykaturze podnosi się także, iż utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 171/15). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącym (w dacie wykonania kontrolowanych robót budowanych), że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog art. 29 ust. 1 tej ustawy nie obejmował bowiem wyjątkiem od tej zasady uzyskania pozwolenia na budowę sytuacji budowy drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 36/17). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału niesporne jest to, że skarżący nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę drogi na należącej do niej działce [...] i [...] w Ż. W., gmina S.. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie złożył (działając przez pełnomocnika) P. P. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie w oparciu o błędne przyjęcie, że skarżący swoimi działaniami doprowadził do budowy liniowego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy działania skarżącego spełniają warunki utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o której mowa w tym przepisie i jako takie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, poprzez pominięcie faktu, że działki nr [...] i [...], na których utwardzono powierzchnię są działkami o przeznaczeniu budowlanym, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe strona skarżąca wnosi o: uchylenie zaskarżonego postanowienia, w całości a także uchylenie w całości postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na uzasadnienie strona skarżąca podniosła, że postanowieniem organu pierwszej instancji uznano skarżącego inwestorem budowy drogi oraz nałożył na niego obowiązek przełożenia dokumentacji wskazanej w postanowieniu, w terminie 3 miesięcy od jego uprawomocnienia się. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez organ II instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia strona skarżąca wskazuje w odniesieniu do ustalenia, że działania podjęte przez skarżącego mają charakter samowoli budowlanej drogi, na błędne ustalenia organu odnoszące się do zakwalifikowania rezultatu działań skarżącego jako samowoli budowlanej drogi. Zgodnie z ustawową definicją drogi, o której mowa w art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) drogi te są budowlami wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno-użytkową. Zatem działania skarżącego nie mają charakteru budowy, a ich rezultat nie stanowi budowli w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Dalej skarga podnosi naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której działania skarżącego stanowią utwardzenie działki. Nie sposób przyjąć za prawidłowe ustaleń dokonanych przez organ administracji, zgodnie z którym działania skarżącego doprowadziły do wytworzenia drogi, które organ oparł na szerokim rozumieniu tego pojęcia. Ze stanu faktycznego ustalonego na podstawie oględzin dokonanych przez przedstawicieli organu, działania skarżącego obejmowały obszar ok. 100 m. i polegały na: "ułożeniu różnych warstw materiałów przy czym ostatnia z nich wykonana była z klińca wypełnionego spoiwem o mniejszej frakcji." Brak występowania instalacji i urządzeń toworzących wraz z drogą całość techniczno-użytkową uniemożliwia traktowanie takiego utwardzenia gruntu wykonanego przez skarżącego jako drogi publicznej, że wszelkimi tego stanu konsekwencjami. Skutki szerokiego rozumienia pojęcia "droga", reprezentowanego przez organ II instancji zobrazować można na akademickim przykładzie poruszania się pojazdem rolniczym po gruncie rolnym, ubijając koleiny - w ten sposób, zgodnie z reprezentowanym przez organ II instancji poglądem również powstaje droga, co skutkuje nałożeniem na właściciela gruntu obowiązku uzyskania pozwolenia na jej budowę, podobnie pojęcie "droga" definiuje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 poz. 1260) wskazując w art. 2 pkt. 1, że "drogą" jest "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt". Tym samym stwierdzić należy, że ustawodawca stawia podjętym czynnościom wyższe wymogi niż tylko samo utwardzenie gruntu dla przyjęcia, że ich rezultat stanowi "budowę drogi". Prezentowana przez organ rozszerzająca interpretacja pojęcia "droga" wydaje się być zbyt daleko idąca i nieprawidłowa z praktycznego punktu widzenia. Ponadto strona skarżąca wskazuje, że teza orzeczenia II SA/Gd 105/17, na którą powołuje się organ, dotycząca szerokiej wykładni pojęcia droga, dotyczy odmiennego niż zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny. Dodatkowo strona wskazuje nadto na logiczną nieścisłość (w jej przekonaniu) argumentacji organu II instancji, który decydując się na stosowanie do dróg gruntowych, niebędących drogami publicznymi przepisów ustawy Prawo budowlane, nie określa jednocześnie warunków uzyskania pozwolenia na budowę drogi, które miałby uzyskać skarżący. Strona podkreśla, że nie sposób stosować w tym wypadku wprost przepisów prawa budowlanego odnoszącego do dróg publicznych. Drogi gruntowe nie mogą być objęte definicją ustawy, ponieważ nie zawierają instalacji i urządzeń, z którymi tworzą całość techniczno-użytkową, o jakiej mowa w ustawie. Nie sposób zatem stosować do nich wprost przepisów o pozwoleniu na budowę. 2. W odniesieniu do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przez skarżącego strona stwierdza, że działki nr [...] i [...], których częściowego utwardzenia dokonał skarżący, stanowią działki budowlane, o których mowa w treści art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji działania podjęte przez skarżącego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust 12 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017, poz. 1073 t. j.) pod pojęciem "działki budowlanej" - należy rozumieć "nieruchomość gruntową lub działkę i gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Jednocześnie, zgodnie z treścią uchwały nr [...] podjętej przez Radę Gminy Ś. K. z dnia 09 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. W. - teren "B" (Dziennik Urzędowy Województwa W. nr [...] poz. [...]) przeznaczenie tych działek oznaczono symbolem 73 MN, zgodnie z którym stanowią one teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z treścią uchwały, na gruntach objętych tym oznaczeniem "projektowana zabudowa wolnostojąca nie może przekraczać 21/2 kondygnacji, wymagane są dachy spadziste, kryte dachówką lub materiałem dachówkopodobnym. Obowiązująca linia zabudowy - 10 m. od linii rozgraniczającej drogę 14 D. Dopuszcza się usługi nieuciążliwe." Wskazane przeznaczenie działek, o których mowa stanowi istotny dla rozstrzygnięcia sprawy argument za zastosowaniem do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego regulacji art. 29 ust 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą utwardzenie gruntu wykonane na działce budowlanej nie wymaga pozwolenia budowlanego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w za-kresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. O ile sąd nie dopatrzy się takiego naruszania oddala skargę stosownie do treści art. 151 ppsa. Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie postanowień stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do ustępu 1. omawianego artykułu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego uznał, że w sprawie mamy do czynienia z budową drogi, czemu zaprzecza skarżący twierdząc, że dokonał on jedynie utwardzenia terenu. Zdaniem sądu na aprobatę zasługuje kwalifikacja organów robót wykonanych przez skarżącego – w zakresie wybudowania na terenie działek [...] i [...] drogi dojazdowej. Wskazuje na to choćby dokumentacja zdjęciowa, znajdująca się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji. Na marginesie można dodać, że na jednym z "małych" zdjęć widoczny jest znak ślepej ulicy. Nadto, jak dalej wskazują te akta, 7 lipca 2015 roku, przedstawiciele PINB w Powiecie W. udali się na oględziny, celem sprawdzenia robót budowlanych, prowadzonych na opisanych działkach w Ż. W., gmina S.. Podczas oględzin zaobserwowano, że na tych działkach w chwili wykonywanych czynności trwały roboty budowlane, związane z budową drogi. Zaobserwowano, że ok 100 m odcinek drogi "wykorytowano", "ułożono różne warstwy materiałów budowlanych, przy czym ostatnia warstwa wykonana jest z klińca, wypełnionego spoiwem o mniejszej frakcji. Całość zagęszczono". Protokół zawiera dodatkową informację, iż w wyniku tak przeprowadzonych robót budowlanych poziom drogi w stosunku do poziomu pierwotnego uległ podwyższeniu o ok. 0,5 m. Zdaniem sądu, takie okoliczności potwierdzają, że w istocie skarżący wybudował na działkach drogę, a nie jak twierdzi strona jedynie utwardził teren działki budowlanej. Dalej trzeba wskazać, że art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a treść art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi nadto, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zdaniem sądu roboty budowlane które wykonał inwestor polegają właśnie na budowie prywatnej drogi wewnętrznej, która stanowi samodzielny obiekt budowlany, będący w rzeczywistości budowlą i obiektem liniowym (zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego). Trzeba tu jeszcze dodać, że sąd podziela pogląd zawarty np. w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2014 r. (II OSK 1147/13), gdzie sąd ten wyjaśnił, że "wskazać przyjdzie w tym miejscu, że samo utwardzenie gruntu, który nie stanowi działki budowlanej i w efekcie jego wykonania nie dochodzi do powstania obiektu budowlanego, wymyka się spod reglamentacji przepisów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie sąd musi jednak wskazać, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane związane były z tymi częściami działek, które stanowiły drogę dojazdową wewnętrzną. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie, czy roboty te polegały na budowie, czy też przebudowie tej drogi". Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Podsumowując, według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego. Dodać tu jeszcze można, że, zdaniem sądu, taka droga (na prywatnej działce inwestora) nie musi – na co zwróciło uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowe – posiadać takiej infrastruktury, która definiuje drogę publiczną w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącego teren, na którym wykonano kontrolowane roboty nie stanowi działki budowlanej. Z dołączonego do akt wypisu i wyrysu z planu miejscowego wynika, że działki [...] i [...] obręb Ż. W. położone są na terenie dla którego ustala się dotychczasowy, czyli rolny sposób użytkowania. Dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg dojazdowych dla ich obsługi. Dotychczas powiedziane sprawia, że – zdaniem sądu w tym składzie - prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że skarżący dokonał samowoli budowlanej, w zakresie budowy drogi dojazdowej i w konsekwencji orzeczenie wydane w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego należało uznać za prawidłowe. Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.