II SA/Ol 834/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]’ nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony nad bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt oddala skargę. Decyzją nr 1/2014 z dnia 24 listopada 2014 r. Wójt Gminy "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") zezwolił "[...]" (dalej jako "przedsiębiorca") na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy "[...]"oraz na prowadzenie Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w "[...]". Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako: "Stowarzyszenie") zwróciło się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o cofnięcie powyższego zezwolenia. Podniosło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 453/16, którym oddalono skargę Stowarzyszenia na decyzję organu odwoławczego wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, stwierdził, że przedmiotowe zezwolenie określa obszar działalności schroniska i jest nim teren Gminy "[...]", w miejscowości "[...]". Stowarzyszenie zaznaczyło, że jest to zgodne z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm.), dalej jako "ustawa", z których wynika, że przez "obszar działalności objętej zezwoleniem" należy rozumieć - w przypadku prowadzenia schroniska dla zwierząt - obszar, z jakiego ujęte bezdomne zwierzęta umieszczane są następnie w danym schronisku. Przedsiębiorca natomiast, zdaniem Stowarzyszenia, przynajmniej od 2010 r. prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt poza obszarem Gminy "[...]", gdyż od lat współpracuje z około 10 gminami, wskutek czego, wbrew zapisom zezwolenia, przyjmuje ok. 150 psów rocznie spoza Gminy "[...]". W ocenie Stowarzyszenia, przyjmowanie do schroniska w "[...]"zwierząt spoza Gminy "[...]"jest nielegalne, co winno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie jego cofnięcia. Decyzją nr "[...]"z dnia 10 maja 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił cofnięcia zezwolenia udzielonego decyzją tego organu Nr "[...]"z dnia 24 listopada 2014 r. zezwalającą przedsiębiorcy na prowadzenie działalności w zakresie ochrony nad bezdomnymi zwierzętami oraz na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kwestionowana decyzja wyznacza jako miejsce prowadzenia działalności teren Gminy "[...]", lecz nie ogranicza zakresu działania do przyjmowania zwierząt z terenu jednej gminy. Wywiódł, że pojęcie "obszar działalności objętej zezwoleniem" odnosi się wyłącznie do miejsca położenia schroniska, jako obiektu prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom, a nie do miejsca pochodzenia zwierząt objętych opieką schroniska, w rozumieniu tego pojęcia przez stronę - chodzi tu o usytuowanie obiektu lub obiektów, w których prowadzone jest schronisko. Na gminie ciąży obowiązek zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i jest on realizowany przez wyznaczoną w przedmiotowej decyzji firmę. Przedsiębiorstwo jako miejsce wykonywania działalności ma określoną w przedmiotowej decyzji miejscowość - "[...]", na terenie Gminy "[...]". Ponieważ działalność przedmiotowego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt prowadzona jest na tym terenie, organ stwierdził brak podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony nad bezdomnymi zwierzętami i na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Stowarzyszenie zarzuciło, że organ pierwszej instancji błędnie utożsamia występujące w art. 7 ust. 6 ustawy pojęcia: "obszar działalności" i "miejsce świadczenia usług". Rozróżnienie tych pojęć na poziomie ustawy jest zgodne z zasadą racjonalnego ustawodawcy, który na określenie różnych zjawisk używa różnych pojęć oraz z wykładnią systemową, gdyż posługuje się pojęciem "obszaru działalności" w odniesieniu do usług komunalnych w różnych przepisach w znaczeniu części lub całości terytorium właściwej gminy. Natomiast pojęcie "miejsce świadczenia usług" oznacza w ustawie lokalizację zakładu na terytorium gminy i wskazuje na właściwość jej wójta/burmistrza/prezydenta do wydania zezwolenia. Stowarzyszenie stwierdziło, że ograniczenie działalności zakładu (w tym przypadku schroniska dla zwierząt) do obszaru właściwej gminy wynika wprost z art. 3 ust. 2 ustawy. Podniosło ponadto, że pomimo iż organ pierwszej instancji pominął, że zadaniem własnym gmin wynikającym z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom, a nie prowadzenie schronisk. Schroniska mogą być prowadzone przez przedsiębiorców w ramach ich działalności gospodarczej. Skoro zapewnianie bezdomnym zwierzętom opieki nie jest przypisane schroniskom, lecz gminom, to prawidłowa realizacja tego zadania publicznego wymaga, aby działalność schronisk była ściśle związana z właściwością terytorialną gmin, tj. ich kompetencjami i odpowiedzialnością. Schronisko dla zwierząt, w znaczeniu potocznym, kojarzone jest z miejscem świadczenia usług (utrzymywania zwierząt), lecz skoro ustawodawca osobno nakazał określić w zezwoleniu "obszaru działalności", to oznacza to obszar pochodzenia zwierząt. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że ustawodawca wyobrażał sobie schronisko jako zakład o powierzchni całej gminy, albo też, że dopuszczał, by organ gminy zezwalał przedsiębiorcy na działalność na terenie gminy obcej. Stowarzyszenie stwierdziło, że w stanie faktycznym sprawy obszar działalności schroniska dla zwierząt, na którą zezwala decyzja z dnia 24 listopada 2014 r., należy odnieść do terenu Gminy "[...]". Obszar prowadzenia schroniska odnosi się do miejsca pochodzenia zwierząt umieszczanych następnie w schronisku, a do przedmiotowego schroniska przyjmowane są zwierzęta z 10 gmin. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że istotne znaczenie dla załatwienia sprawy ma ustalenie, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, czy przedsiębiorca nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu, którego cofnięcia domaga się Stowarzyszenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 ustawy jedynie niewypełnianie przez przedsiębiorcę warunków określonych w zezwoleniu może stanowić podstawę do jego cofnięcia. Zdaniem Kolegium, analiza treści zezwolenia z dnia 24 listopada 2014 r. prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono zapisu wskazującego wprost, że zwierzęta znajdujące się w schronisku dla bezdomnych zwierząt w "[...]"mają pochodzić tylko i wyłącznie z terenu Gminy "[...]", jak również nie zawiera zakazu zawierania umów na przyjmowanie zwierząt innych gmin niż gmina, na której terenie znajduje się schronisko. Uznając za uzasadnione twierdzenie, że działalność określona w zezwoleniu z dnia 24 listopada 2014 r. dotyczy obszaru administracyjnego Gminy, wskazało, że przyjmowanie do schroniska zwierząt spoza terenu tej gminy nie stanowi naruszenia postanowień zezwolenia. Warunki określone w zezwoleniu nie zawierają zapisu ograniczającego czy wprowadzającego wyłączność w zakresie przyjmowania zwierząt jedynie z Gminy "[...]". W ocenie Kolegium odróżnić należy bowiem sytuację określoną w art. 9 ust. 2 ustawy, tj. niewypełnianie warunków określonych w zezwoleniu, uzasadniające jego cofnięcie, od działania bez zezwolenia, którego konsekwencje określone zostały w art. 10 ustawy, stanowiącym, że kto prowadzi działalność określoną w art. 7 bez zezwolenia podlega karze aresztu lub karze grzywny. Taka sytuacja miałaby miejsce wyłącznie, gdyby przedsiębiorca prowadził na terenie innych gmin działalność w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami bez zezwolenia, co nie ma znaczenia z punktu widzenia niniejszej sprawy, gdyż przedsiębiorca posiada zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ochrony nad bezdomnymi zwierzętami i prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Mrągowo. W złożonej skardze Stowarzyszenie podtrzymało argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzuciło ponadto, że w zaskarżonej decyzji błędnie zinterpretowano pojęcie "obszar działalności objętej zezwoleniem", w konsekwencji czego Kolegium nie przeanalizowało czy prowadzący przedmiotowe schronisko naruszył warunki udzielonego zezwolenia. Wywiodło, że z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, z jakiego terenu mają pochodzić zwierzęta i wynika zakaz zawierania umów z innymi gminami. Ograniczenie działalności schroniska dla zwierząt do obszaru właściwej gminy płynie ponadto z art. 3 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela zaprezentowanego przez Stowarzyszenie rozumienia pojęcia "obszar działalności objętej zezwoleniem". Pojęcie to bowiem, w ocenie Sądu, nie odnosi się miejsca pochodzenia zwierząt objętych opieką schroniska, a wyłącznie do miejsca położenia schroniska, jako obiektu prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom. Chodzi o usytuowanie obiektu lub obiektów, w których prowadzone jest schronisko. Należy zauważyć, że zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840), definicją "schroniska dla zwierząt", jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1855, z późn. zm.). Ustawa ta definiuje również pojęcie "zwierzęta domowe" i "zwierzęta bezdomne" (art. 4 pkt 16), wyjaśniając, że są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzętami domowymi są zaś zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17). Z przywołanych definicji wynika, że schronisko stanowi obiekt, w którym bezdomne zwierzę znajdzie schronienie, bez względu na miejsce (miejscowość), w której zostanie odnalezione, odłowione czy porzucone. Inne rozumienie omawianego pojęcia prowadziłoby do sytuacji stojącej w rażącej sprzeczności z ideą ustanowienia instytucji schronisk dla bezdomnych zwierząt, które przecież mają umożliwić opiekę nad zwierzętami, które nie mają właściciela, a co za tym idzie - stałego domu i opiekuna. Przedstawiona interpretacja pojęcia "obszar działalności schroniska dla bezdomnych zwierząt" nie jest sprzeczna z wynikającym z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wymogiem określona w zezwoleniu przedmiotu i obszaru działalności. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami (pkt 3) oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (pkt 4) - wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Wydane zezwolenie powinno określać przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy). W konsekwencji powyższego należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki cofnięcia zezwolenia. Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Przedmiotem udzielonych decyzją z dnia 24 listopada 2014 r. zezwoleń jest prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy "[...]"oraz w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt w "[...]". Z decyzji tej wynika, że działalność w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami prowadzona jest na terenie Gminy "[...]", zaś działalność w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt będzie prowadzona w schronisku zlokalizowanym w "[...]". W sprawie bezsporne jest, że przedsiębiorca – zgodnie z udzielonym zezwoleniem - prowadzi schronisko, które jest położone na opisanej w decyzji działce na terenie Gminy "[...]"i nie prowadzi schroniska na terenie innej gminy. Jak już wyżej wywiedziono, dla wykonywania warunków zezwolenia w zakresie prowadzenia schroniska, nie ma znaczenia skąd pochodzą zwierzęta tam umieszczone, jeśli są przetrzymywane w schronisku w całości zlokalizowanym na terenie gminy, której organ wykonawczy wydał zezwolenie na jego prowadzenie. Zasadnie też organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowe zezwolenie nie zawiera zapisu ograniczającego lub wprowadzającego wyłączność w zakresie przyjmowania zwierząt jedynie z terenu Gminy "[...]". Ponadto, przedmiotowe zezwolenie nie ogranicza prawa przedsiębiorcy do zawierania umów z organami innych gmin na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie tych gmin. Stowarzyszenie nie wykazało, że przedsiębiorca bez stosownych umów zawartych z gminami, przyjmuje do prowadzonego schroniska zwierzęta z terenów spoza Gminy "[...]". Dodać należy, że przyjcie stanowiska, że prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt ogranicza się tylko do terenu jednej gminy, powodowałoby, że zbędne byłoby użycie w art. 7 ust. 5 ustawy, sformułowania na obszarze "własnej gminy" odnośnie do prowadzenia przez gminne jednostki organizacyjne działalność, o której mowa w ust. 1. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też, aby w wykonywaniu obciążającego gminę z mocy art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt, na terenie każdej gminy musiało funkcjonować schronisko dla bezdomnych zwierząt, do czego prowadziłaby w praktyce akceptacja stanowiska skarżącego Stowarzyszenia. Trzeba również uwzględnić, że celem przepisów dotyczących zasad budowy schronisk niewątpliwie jest dobro zwierząt i ich ochrona przed niehumanitarnym traktowaniem. Przyjęcie wykładni, iż do schroniska na terenie gminy mogą być przyjmowane zwierzęta "pochodzące" tylko z terenu tej gminy skutkuje zaprzeczeniem celu tej regulacji. Prowadziłoby bowiem do sytuacji, gdy małe gminy, w których ilość wyłapywanych zwierząt jest niewielka (kilka, kilkanaście sztuk), nie mogłoby wykonywać swych obowiązków w tym zakresie, czego nie można uznać za humanitarne (tak WSA w Gliwicach w nieprawomocnym wyroku z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 618/16). W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy należało uznać, że przedsiębiorca nie naruszył warunków udzielnego zezwolenia. Zasadnie zatem odmówiono cofnięcia tego zezwolenia. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.