II SA/Bd 425/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S., P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] w zakresie dotyczącym opisanych w powyższych decyzjach działek o numerach [...] oraz [...], 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. znak: [...] Starosta, po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej, sprawy odmówił wnioskodawcom W. S., S. S., M. S., Z. S., B. S., P. S. i P. S. zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. M. C. – S., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], zapisanej w KW nr T[...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została przejęta na podstawie aktu notarialnego, w którym dokonuje się zbycia w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), Cel nabycia nieruchomości został określony w § 3 aktu jako III rozbudowa E. Starosta podkreślił, że rozbudowa E. odbywała się wieloetapowo, a obiekty związane z tą inwestycją w liczbie kilkudziesięciu fizycznie istnieją i mają swoje określone oddziaływanie na środowisko naturalne, dlatego usytuowano je w terenie oddalonym od osiedli mieszkaniowych. Co więcej, zintegrowany charakter inwestycji polega na tym, że posadowienie obiektów III rozbudowy E. spowodowało konieczność zapewnienia im strefy ochronnej, neutralizującej szkodliwość działania zakładu. Starosta zwrócił także uwagę, że sprawa zwrotu części nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...] oraz części działki nr [...], jako działek, na których zrealizowano ZRID-owską inwestycję drogową, rozstrzygnęła się samoistnie, gdyż zwrot ich w naturze jest niemożliwy, a to ze względu na art. 11 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej; "specustawą drogową". Od powyższej decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2016r. znak: [...] wnioskodawcy złożyli odwołanie, w którym powołali się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10.06.2008r. sygn. akt II SA/Bd 247/08 oraz z dnia 23.06.2008r. sygn. akt II SA/Bd 248/08, które, jak podkreślono, choć w niniejszej sprawie nie wiążą organu, to jednak powinny znaleźć merytoryczne odniesienie w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska wnoszący odwołanie podkreślił m.in., że decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1975r. nr [...], wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów w T., na inwestora nałożono obowiązek spełnienia wyszczególnionych w pkt. 4 decyzji warunków. W sposób szczególny zwraca na to uwagę WSA w Bydgoszczy w swoim wyroku, jaki zapadł w podobnej sprawie. Skoro zatem inwestor miał obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 1975r. "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy, to oznacza to, iż strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Tylko więc powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej. Powołano się na stanowisko Sądu, że "dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...].09.1975r. oraz treści wskazanych dokumentów (zaakceptowanych i zatwierdzonych w odpowiednich terminach) pozwala określić cel wywłaszczenia. Podniesiono, że w terminie do 31 grudnia 1975r. nie została przedstawiona do akceptacji koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej, a zatem nigdy nie został określony cel wywłaszczenia. Ponadto argumentowano, że istotną kwestią jest ustalenie okoliczności przesądzających o wygaśnięciu decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1975r. stosownie bowiem do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 - Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy brak jest rzeczonych decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła, co jest równoznaczne ze zbędnością nieruchomości na cel w niej określony. Pismem z dnia [...] stycznia 2017r. Związek, w odpowiedzi na odwołanie wywiódł, że na jaw wyszły nowe okoliczności - odszukano brakujące dokumenty, które obalają domniemanie, że dwóch wymaganych prawem dokumentów nie było tj. koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej oraz planu realizacyjnego strefy. Wskazano na decyzję w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH zgodnie z planem ogólnym miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...].07.1976r. (decyzja WDRMiOW z dnia [...]05.1976r. znak: [...], co można uznać za wypełnienie warunku dotyczącego przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej, oraz decyzję zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków (decyzją WDRMiOW z dnia [...].09.1977r. znak: [...], co można uznać za wypełnienie warunku dotyczącego przedłożenia do zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania strefy. Zaznaczono, że decyzje te zostały wydane po terminie, lecz terminy wskazane w decyzji WDRMiOW z dnia [...] września 1975r. znak: [...]są wyłącznie terminami instrukcyjnymi, a nie terminami prawa materialnego wynikającymi z ustawy. Wskazano, że nie jest prawdą iż w aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę. W zgromadzonej dokumentacji znajduje się bowiem decyzja z dnia [...] stycznia 1976r. znak: [...]Wojewódzkiej Dyrekcji Miast i Osiedli Wiejskich w pozwolenie na budowę magazynów gazów technicznych w Tp na terenie III rozbudowy ZWCH w Tp oraz decyzja z dnia [...] września 1977r. Urzędu Miejskiego znak: [...] pozwolenie na budowę ogrodzenia pracowniczych ogródków działkowych w T. Wojewoda, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania: Do gromadzonego materiału dowodowego dołączono nowe dokumenty, w tym archiwalne, oraz opinię biegłego, co należy uwzględnić przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt objęcia części nieruchomości wskazanej we wniosku o zwrot decyzją ZRID. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest we wskazanym w tym wyroku zakresie niezgodny z Konstytucją RP. Co nie budzi wątpliwości, celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była inwestycja polegająca na III Rozbudowie E., co zgodnie z wiążącym stanowiskiem WSA należy rozumieć jako rozbudowę samych obiektów budowlanych zakładu, ale także, co istotne dla przedmiotowego postępowania, wyznaczenie i zagospodarowanie właściwej strefy ochronnej, jako integralnej części całej inwestycji. Inwestycja polegająca na III Etapie Rozbudowy E. przebiegała wieloetapowo, a w ramach całego procesu wybudowano wiele obiektów wraz z towarzyszącą infrastrukturą, co dotyczy decyzji z dnia [...] stycznia 1976r. znak: [...] Wojewódzkiej Dyrekcji Miast i Osiedli Wiejskich pozwolenie na budowę magazynów gazów technicznych w T. na terenie III rozbudowy ZWCH w T. Nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, w ramach III Etapu Rozbudowy E., miały być przeznaczone pod wymaganą przepisami prawa strefę ochronną. Istota przedmiotowego postępowania sprowadza się zatem obecnie do rozstrzygnięcia o prawidłowości wydzielenia, urządzenia i funkcjonowania takiej strefy, w kontekście zbędności na cel wywłaszczenia. W terminach wskazanych w decyzji z dnia [...] września 1975 r., co prawda, nie przedłożono koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej, która powinna zostać dostarczona do 31 grudnia 1975r. oraz nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy, co powinno mieć miejsce w terminie do 30 czerwca 1976r, to jednak nie oznacza to, że dokumenty te nie zostały w ogóle przedłożone, jednak w terminach późniejszych. Należy zgodzić się z Z., że terminy te miały charakter instrukcyjny i nie wynikały z prawa materialnego. W przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną wydano następujące dokumenty: - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] maja 1976r. znak: [...] w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH i oczyszczalni ścieków", oraz - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh. Dnia [...] września 1976r. inwestor wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich dnia [...] września 1976r. wydała żądaną informację o terenie nr [...] dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. M. C.-S., zgodnie z warunkami jak w załączniku nr 2. W powołanym załączniku zapisano, że "zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej "E." teren przeznaczony jest pod pracownicze ogródki działkowe". Dodatkowo wskazano, że "od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjnej". Co więcej, pismem z dnia [...] czerwca 1977r. inwestor przesłał do Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich do zatwierdzenia realizacyjny plan zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych przy ul. C.-S., który opracowano na podstawie informacji o terenie nr [...]. Zgodnie z punktem 5 załącznika nr 2 do ww. informacji o terenie nr [...] Urząd Wojewódzki Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] września 1977r. znak: [...] pozytywnie zaopiniował "Z.T.E. Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochronnej Z.W.CH. i oczyszczalni ścieków". Decyzję z dnia [...] września 1977r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stałego ogrodzenia ogródków działkowych w T. ul. C. S. Z powyższego wynika, że strefa ochronna była realizowana zgodnie z przyjmowanymi dokumentami. Dopuszczono przy tym lokalizację i funkcjonowanie ogródków działkowych. Opracowano opinię biegłego w przedmiocie "stanu zagospodarowania terenu w rejonie ulic: M. S.-C. i W. w T. [...] w świetle decyzji z dnia [...] września 1975r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów. We wnioskach wskazano, że cel III Rozbudowy ZWCh określony w decyzji z dnia [...] września 1975r. został osiągnięty, co skutkowało wzrostem emisji zanieczyszczeń technologicznych uzasadniających potrzebę zagospodarowania wyznaczonej strefy ochronnej, skorelowany z kolejnymi fazami rozbudowy. Dalej zaznaczono, że z analizy dokumentów oraz wizji w terenie wynika, że cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy ZWCh został osiągnięty ponieważ w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, na "zakrzewianiu i zadrzewianiu", przy dopuszczeniu istnienia ogrodów działkowych jako formy "uprawy roślin". W latach 1983-89 zrealizowano w ramach III rozbudowy ZWCh planowane zagospodarowanie strefy ochronnej poprzez nasadzenie blisko 20 tyś. drzew i ponad 10 tyś. Krzewów (na terenie zakładu) oraz rekultywację i obsadzenie roślinnością ok. 10 ha (na zewnątrz zakładu). Prace te wskazują na właściwy i zgodny z decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977r. kierunek zagospodarowania strefy ochronnej. Kończąc biegły stwierdził, że obecnie strefa ochronna ZWCh pozostaje czytelnym w przestrzeni miasta pasem zieleni, zróżnicowanym wiekowo, wysokościowo i w zakresie struktury (zieleń izolacyjna wysoka zwarta i ażurowa, zieleń niska i średniowysoka ogrodów działkowych), co wskazuje na etapowe jej zagospodarowanie zgodnie z postępem rozbudowy zakładu w latach 70-tych i 80-tych XX wieku. Do przedmiotowej opinii pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia [...] czerwca 2016r. złożył obszerne uwagi, do których autor opinii ustosunkował się w swoim piśmie z [...] czerwca 2016r. Pełnomocnik wnioskodawców wskazał m.in., że w swoim opracowaniu biegły nie zauważył istotnych w sprawie dokumentów tj. - pisma Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] lipca 1980r. "negatywnie opiniującego możliwość realizacji gospodarstwa ogrodniczego na terenie działki [...] S. i J. P. - z uwagi na jej przeznaczenie pod zieleń izolacyjną, - pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1982r. "Upomnienie z zagrożeniem" skierowane w związku z wydaną w dniu [...] lipca 1982r. decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska ([...]), nakazującego w terminie natychmiastowym wstrzymanie urządzania dalszych ogrodów działkowych na terenie strefy ochronnej, - decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 1986r. ([...]) nakazującej przerwać proces utrwalania funkcji ogrodów działkowych w obszarze strefy ochronnej dla ZWCH w trybie natychmiastowym, - pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1996r. ([...]) wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego celem egzekucji warunków decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] marca 1984r. ([...]) oraz decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1986r. ([...]) nakładających na ZWCH obowiązki w zakresie ustanowienia i zagospodarowania strefy ochronnej wokół zakładu, z którego wynika, iż Zakład pomimo obowiązku likwidacji ogrodów działkowych - utrwalił ich istnienie w terenie strefy. Biegły w odpowiedzi na powyższe wskazał m.in., że w opinii chodziło o ocenę faktycznego zagospodarowania terenu strefy ochronnej w odniesieniu do zapisów decyzji z [...] września 1975r. i opracowanych na jej podstawie założeń ogólnych oraz planu realizacyjnego. Takie określenie celu wynikało m.in. z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 23 czerwca 2008r., w którym stwierdzono, że "dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975r. oraz treści wskazanych dokumentów (zaakceptowanych i zatwierdzonych w odpowiednich terminach) pozwala na określenie celu wywłaszczenia". Odnosząc się zaś do pominięcia wskazanych przez pełnomocnika wnioskodawców dokumentów, biegły podkreślił, że w jego ocenie dokumenty te nie miały znaczenia w odniesieniu do oceny dokonanego wcześniej zagospodarowania strefy (w tym usankcjonowania istniejących i zatwierdzonych ogrodów) na podstawie wydanych decyzji WDRMiOŚ (określających cel wykupu i będących podstawą wywłaszczenia). Biegły wskazał także, że dokumenty z lat 1986-1996 odnoszą się do innej sytuacji prawnej strefy, bowiem w roku 1984 wydana została nowa decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej, w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych. W ocenie Wojewody ww. opinia biegłego stanowi opracowanie spójne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, nie zawiera sprzeczności i w sposób jasny tłumaczy przebieg procesu realizacyjnego przedmiotowej strefy ochronnej. Działki objęte wnioskiem o zwrot tj. działki nr [...],[...] i [...] (numery przed podziałem) położone w T. przy ul. S.-C., na podstawie decyzji ZRID Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2010r. nr [...], znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa ulicy M. S.-C. na odcinku od węzła przy ulicy C. do ulicy R. w T. Powołana decyzja od [...] grudnia 2010 r. posiada walor ostateczności. Zgodnie z jej ustaleniami na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] zaplanowano drogę publiczną. Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w tym w szczególności specustawy drogowej. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw pierwszeństwo będą miały jej przepisy. Stosownie do art. 11 d ust. 9 i 10 cyt. ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zarzucili naruszenie: 1/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, 2/ art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego, 3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wysnucie wniosków, istotnych dla wyniku sprawy, nie znajdujących żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, 4/ art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez odmowę zwrotu nieruchomości, pomimo braku możliwości ustalenia celu wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wydanym w dniu 10 czerwca 2008r., wyroku w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 247/08, oraz wyroku z dnia 23 czerwca 2008r., II SA/Bd 248/08, których ocena prawna i wskazania co prawda nie wiążą organu, jednak, nie sposób ich pominąć, zważył, iż "określając cel wywłaszczenia nie można poprzestać na stwierdzeniu, iż było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym", skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej. Co więcej Sąd w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku wskazał nadto, iż "dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...].09.1975r., oraz treści wskazanych dokumentów (zaakceptowanych i zatwierdzonych w odpowiednich terminach) pozwala na określenie celu wywłaszczenia". Zarzucono, że tak decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] maja 1976r. znak: [...] w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH i oczyszczalni ścieków" (to koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej), jak i decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh [...] (zatwierdza plan realizacyjny), nie zostały wydane w terminach tj. do dnia 31.12.1975r., oraz do 30.06.1976r., wynikających z decyzji z dnia [...].09.1975 r., co w świetle wyroków WSA w Bydgoszczy z 10 czerwca 2008 r., i z dnia 23 czerwca 2008r., uniemożliwia ustalenie celu wywłaszczenia i czyni tym samym zasadnym żądanie zwrotu nieruchomości. Zwrócono uwagę, że z załącznika nr 1 do decyzji WDRMiOW z dnia [...].09.1977r., wynika, iż. przedmiotowa nieruchomość oznaczona została symbolem ZO - tj. Tereny Zieleni Ochronnej Wysokiej o Konstrukcji Ażurowej. Zatem decyzja z [...].09.1977r., na którą powołują się organy, bowiem w ich ocenie jest to dokument uściślający i precyzujący cel wywłaszczenia - nie została przez te same organy uwzględniona przy ocenie celu wywłaszczenia nieruchomości, co jawi się jako rzecz całkowicie niezrozumiała. Wywodzono, że stosownie bowiem do art. 21 ust. 4 ustawy z. dnia 24 października 1974 - Prawo budowlane, dalej: "pb", zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Tymczasem w aktach sprawy próżno szukać rzeczonych decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła, co jest równoznaczne ze zbędnością nieruchomości na cel w niej określony. Wskazano, że znajduje się w aktach decyzje, jak decyzja WDRMiOW z dnia [...] stycznia 1976r., [...] - pozwolenie na budowę magazynów gazów technicznych na terenie III rozbudowy ZWCH oraz decyzja z dnia [...] września 1977r. Urzędu Miejskiego [...] - pozwolenie na budowę ogrodzenia pracowniczych ogrodów działkowych, zostały wydane jeszcze przed decyzją WDRMiOW z dnia [...]09.1977r., [...]zatwierdzającą plan realizacyjny. Literalny zapis art. 21 ust. 4 pb, wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, do którego nie było wymagane prawo do nieruchomości na cele budowlane (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16.10.2007r., VII SA/WA 1430/07 Legalis). Zatwierdzony plan realizacyjny był bowiem swojego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucono, że organ nie wyjaśnił również o budowę ogrodzenia których ogródków działkowych w wymienionej decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...].09.1977r., chodzi. Organy obydwu instancji w sposób bezkrytyczny i bezrefleksyjny podeszły do oceny opinii opracowania W. T., której sama teza opracowania została sformułowana wadliwie i z jednoczesnym apriorycznym przyjęciem, iż decyzja ta określa cel wywłaszczenia, podczas gdy nie może budzić wątpliwości fakt, iż sama decyzja z 18 września 1975r., nie przewidywała sposobu zagospodarowania strefy i biegły ani w oparciu o nią, ani też oparciu o jakiekolwiek inne dokumenty ustalić tego nie mógł. Wywodzono, że gdyby poprzez zieleń ochronną wysoką o konstrukcji ażurowej uznać tereny ogródków działkowych, jak chce tego biegły - wystarczyło wpisać w planie realizacyjnym - tereny ogródków działkowych, bez konieczności ustalania w planie terenów przeznaczonych pod zieleń izolacyjną. Podniesiono, że, pomimo iż biegły w opinii wskazuje, iż w ramach III etapu rozbudowy wybudowano 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne z 41 przewidzianych w planie, to jednak nie wskazuje po pierwsze skąd taką wiedzę czerpie, a po drugie nie wskazuje również w jakim stopniu zrealizowano zamierzenie inwestycyjne, w związku z którym dokonano wywłaszczenia. Wskazano, że w ocenie wnioskodawców w ramach III Etapu rozbudowy planowano wznieść 68 obiektów, nie 41. Zachodzi tym bardziej pytanie w jaki sposób i w oparciu o co ustalił biegły przedmiotową okoliczność, a nadto, w jakim stopniu zrealizowano III Etap rozbudowy E. Biegły w opinii przyjmuje, iż "plan realizacyjny zagospodarowania strefy przewidywał łączną powierzchnię pasów zieleni ochronnej w wielkości 65 ha, to zrealizowano 15% planowanych zadrzewień" (str. 20 opinii). Powstaje pytanie, czy w ogóle można mówić o realizacji przedsięwzięcia, jeśli zostało ono przeprowadzonej jedynie w 15% i dodatkowo bez ustalenia na terenie których działek? Zarzucono, że biegły na stronie 21 opinii podaje, iż w latach 80 tych XX wieku zmniejszono obszar strefy o 53 ha, niestety nie wyjaśnił, jakie konkretnie tereny, działki zostały wyjęte spod strefy, zaś dla organu okoliczność ta wydaje się, iż nie ma najmniejszego znaczenia i nie czyni w tym kierunku żadnych ustaleń. Organy zobowiązane były dokonać ustalenia, czy "część obszaru wyznaczonego pod strefę ochronną wyłączono z jej granic". Zarzucono, że biegły nie podał również z czego wynika sukcesywność prowadzenia rozbudowy zakładu i urządzania strefy ochronnej (strona 20 opinii), wobec braku w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o oddaniu do użytkowania, dzienników budowy itp. Biegły podaje, iż w ramach III etapu rozbudowy wybudowano 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne, zachodzi zatem pytanie dlaczego do akt sprawy nie włączono decyzji o pozwolenie na budowę 33 decyzji, a jedynie jedną i to wydaną jeszcze przed zatwierdzeniem planu? Nie została wyjaśniona okoliczność, czy do przeprowadzenie III etapu rozbudowy E. w ogóle doszło (brak dzienników budowy, pozwoleń na budowę, pozwoleń na użytkowanie). Zarzucono, że organy, opisując zagospodarowanie terenu strefy ochronnej pracowniczymi ogrodami działkowymi nie zważyły istotnych w sprawie dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy, tj.: 1. Pisma Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...].07.1980r., negatywnie opiniującego możliwość realizacji gospodarstwa ogrodniczego na terenie działki [...] S. i J. P. - z uwagi na jej przeznaczenia pod zieleń izolacyjną, 2. Decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z. dnia [...] marca 1981r. nr [...], mocą której została utrzymana w mocy decyzja Urzędu Miejskiego, Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...]12.1980r. dotyczącą samowolnie zrealizowanych pracowniczych ogrodów działkowych, znajdujących się w strefie sanitarnej Z.W.Ch., niezgodnych z ustaleniami planu realizacyjnego w/w strefy. W uzasadnieniu decyzji znajdziemy: "samowolnie zrealizowane ogrody działkowe uniemożliwiają realizację ustaleń planu zagospodarowania strefy, które na tych terenach przewidywał urządzenie wysokiej zieleni ochronnej o konstrukcji zwartej i ażurowej. Brak takiej izolacji naraża mieszkańców osiedla R. na bezpośrednią uciążliwość zakładu". "Powyższa "dzika" działalność inwestycyjna, była działalnością świadomą, prowadzoną z. pełną premedytacją i miała za zadanie postawienie władz miejskich przed taktem dokonanym", 3. Pisma Prezydenta Miasta z dnia [...]08.1982r., "Upomnienie z zagrożeniem" skierowane w związku z wydaną w dniu [...] lipca 1982r., decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska ([...]), nakazującego w terminie natychmiastowym wstrzymanie urządzania dalszych ogrodów działkowych na terenie strefy ochronnej, 4. Decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...].05.1986r., ([...]), nakazującej przerwać proces utrwalania funkcji ogrodów działkowych w obszarze strefy ochronnej dla ZWCH E. w trybie natychmiastowym, 5. Pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]., ([...]) wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego celem egzekucji warunków decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej z dnia [...].03.1984r. ([...] oraz decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...]05.1986r. ([...] nakładających na ZWCh obowiązki w zakresie ustanowienia i zagospodarowania strefy ochronnej wokół zakładu, z którego wynika, iż Zakład pomimo obowiązku likwidacji ogrodów działkowych - utrwalił ich istnienie w terenie strefy. Stwierdzono, że z powyższej przytoczonych dokumentów ale także z pisma Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] maja 1982r. (w aktach sprawy) wynika również, iż w maju 1982 r. realizacja strefy ochronnej nie nastąpiła pomimo upływu prawie 4 lat od dnia wywłaszczenia, co więcej zagospodarowanie wywłaszczonych nieruchomości następowało z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócono uwagę na okoliczność, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. tereny oznaczone na planie symbolem ZL - przeznaczono pod zieleń izolacyjną. Dla odróżnienia tereny, na których miaty powstać ogrody działkowe oznaczono symbolem ZD. Wbrew zatem przepisom prawa miejscowego - planowi zagospodarowania przestrzennego, jak i celowi wywłaszczenia, przedmiotowe nieruchomości zostały zagospodarowane pod ogrody działkowe. Gdyby prawodawca chciał zrównać przeznaczenie pod ogrody działkowe z terenami pod zieleń izolacyjną nie wprowadzałby do planu dwóch różnych symboli ZL -zieleń izolacyjna i ZD - pracownicze ogrody działkowe. . Skonkludowano, że cel wywłaszczenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie został zrealizowany, bowiem decyzje, z których wynikać miał sposób zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości utraciły ważność, w związku z brakiem wystąpienia o wydanie pozwoleń na budowę. Wskazano, że słuszny cel przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości - jakim miała być bariera odgradzająca zakład "C." od osiedla mieszkaniowego R. nie został zrealizowany, bowiem w jego miejsce urządzono ogrody działkowe - miejsce wypoczynku i rekreacji dziesiątek rodzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", jak i poprzedzającej ją decyzji, potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania, co uzasadniało uchylenie w części zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Ze względu na charakter umowy zawieranej stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, do nieruchomości nabytych w tym trybie zastosowanie mają przepisy działu VI u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 2374/01 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 148971), w tym art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Aby zatem określić, czy możliwy jest zwrot części nieruchomości niezbędne jest w pierwszej kolejności określenie co było "celem wywłaszczenia". Mając na względzie powyższe należy uznać, że rozważając jaki był cel wywłaszczenia należało wziąć pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z dnia z dnia [...] sierpnia 1978 r., że nieruchomość jest nabywana "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów "[...]" w T. Analiza całości tej decyzji tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, iż planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji (pkt 2 warunków mówi o "obiektach", a pkt 4 – o strefie ochronnej). Przy dalszej analizie decyzji z [...] września 1975 r., należało wziąć pod uwagę, że ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki: – przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz – przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy. Mając na względzie obowiązek ścisłego interpretowania "celu wywłaszczenia" powyższych zapisów nie można pominąć. Określając "cel wywłaszczenia" nie można zatem poprzestać na stwierdzeniu, iż było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być w zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Akta przedmiotowej sprawy zawierają - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] maja 1976r. znak: [...] w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH [...] i oczyszczalni ścieków", oraz - decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977r. znak: [...]w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh [...]. Jak wskazał organ odwoławczy, akta zawierają też wydaną [...] września 1976r. przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, żądaną przez inwestora informację o terenie nr [...] dopuszczając lokalizację pracowniczych ogródków działkowych przy ul. M. C.-S., zgodnie z warunkami jak w załączniku nr 2. W powołanym załączniku zapisano, że "zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej "E." teren przeznaczony jest pod pracownicze ogródki działkowe". Dodatkowo wskazano, że "od północnej i południowej strony projektowanych ogródków działkowych projektuje się zespoły wysokiej zieleni izolacyjnej". Jakkolwiek organ odwoławczy wskazał na powyższe dokumenty, to jednak, ani nie odniósł ich do decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]), ani też nie określił celu wywłaszczenia nieruchomości. Stwierdził, co prawda, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot, w ramach III Etapu Rozbudowy E., miały być przeznaczone pod wymaganą przepisami prawa strefę ochronną, jak też stwierdził, że zgodnie z powołanymi powyżej dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. poprzez ulokowanie tam ogródków działkowych, to jednak rolą organu w przedmiotowej sprawie winno było być niepoprzestanie na przytoczeniu treści ww. dokumentów, lecz dokonanie ich analizy, której efekt powinien wskazywać cel wywłaszczenia nieruchomości, których dotyczy wniosek. Ponadto, skoro z ww. aktu notarialnego oraz z decyzji z [...].09.1975 r., wynika, że planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych (III Rozbudowa Zakładów "[...]" w T.), ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej, niezbędne w przedmiotowej sprawie było określenie w sposób precyzyjny, czy objęte wnioskiem nieruchomości są położone w strefie dotyczącej rozbudowy samych obiektów budowlanych zakładu, czy też w strefie ochronnej, a jeżeli w tej ostatniej, to określenie celu wywłaszczenia wymagało nie tylko ustalenia, czy miał on być utożsamiony z urządzeniem ogrodów działkowych, czy też urządzeniem zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej, czy też z dwoma ww. kompleksami, tym bardziej, że jak wskazał organ, miejsca położenia projektowanej zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej są różne od miejsc projektowanych ogrodów działkowych, co zresztą wynika też z planu miejscowego z 1975 r. (Dz.Urz.WRN w B. nr [...], poz. [...]), w którym dla obszarów: M18ZD przewidywano pracownicze ogrody działkowe, a dla obszarów M19ZC przewidywano zieleń izolacyjną, zakaz zabudowy, a istniejącą zabudowę przeznaczono do rozbiórki. Poza jednak brakiem wskazania celu wywłaszczenia i określenia położenia nieruchomości objętych wnioskiem w obszarze, co do którego organ winien był określić tenże cel, to dodatkowo nie wskazano, kiedy rozpoczęto realizację omawianego celu, jak i kiedy został on zrealizowany. Jest to okoliczność istotna dla sprawy, wobec treści art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Analiza oceny, czy zaszły przesłanki powyższego przepisu, nie może sprowadzać się do dość ogólnikowego i nie odnoszącego się wprost do realizacji celu wywłaszczenia, dokonanego przez organ odwoławczy ustalenia, że "w kontekście brzmienia W latach 1983-89 zrealizowano w ramach III rozbudowy ZWCh "[...]" planowane zagospodarowanie strefy ochronnej poprzez nasadzenie blisko 20 tyś. drzew i ponad 10 tyś. Krzewów (na terenie zakładu) oraz rekultywację i obsadzenie roślinnością ok. 10 ha (na zewnątrz zakładu)". Trzeba też stwierdzić, że choć organ przytoczył treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11, to jednak nie odniósł go do przedmiotowej sprawy, skutkiem czego nie jest wiadomym, czy treść powyższego wyroku w ocenie organu odwoławczego, wpływa w jakikolwiek sposób na konieczność analizy przesłanek art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto, jak wskazał WSA Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 248/08, który co prawda nie wiąże w przedmiotowej sprawie, lecz należy go podzielić, że: prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy mieć ponadto na uwadze, że stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z 18 września 1975 r., nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił. Organ w zakresie wystąpienia przesłanek powyższego przepisu nie dokonał jakichkolwiek ustaleń, co oznacza brak przesądzenia zagadnienia, czy doszło do wygaśnięcie decyzji z [...].09.1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy, co należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku konkretnie określony w umowie sprzedaży z [...].08.1978 r.). Przechodząc natomiast do analizy kwestii związanej z realizacją celu wywłaszczenia stwierdzić należy, że jakkolwiek organ nie dokonał precyzyjnego ustalenia w zakresie wskazania, co było tym celem, to niewątpliwie cel ten jest związany z powstaniem strefy ochronnej. Dlatego też należy wskazać, że przy analizie przesądzenia faktu powstania takiej strefy należy wziąć pod uwagę nie tylko postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w latach realizacji takiego celu, ale i możliwość utożsamienia takiej strefy z ogrodami działkowymi. Z samej definicji strefa ochronna ma służyć zmniejszeniu ilości (lub likwidacji) zanieczyszczeń emitowanych przez zakład, w celu ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy stwierdziły, że w strefie ochronnej mogą przebywać ludzie i to przez dłuższy okres czasu (wielu użytkowników ogrodów działkowych przebywa na ich terenie przez cały okres letni, a nawet dłużej). Zgodnie z ustawą z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14 poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady mogła być ustanowiona strefa ochronna (art. 6 ust. 1). W oparciu o tę ustawę wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15 poz. 66), z którego § 3 wynika, że: "1. Zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polega na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. 2. Na terenie strefy ochronnej nie mogą być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu." Z przepisów tych wprost wynika, że w strefie ochronnej nie mogły być lokalizowane ogrody działkowe, które niewątpliwie są przeznaczone do stałego przebywania ludzi, a nie są związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Również kolejne, później wydawane przepisy dotyczące problematyki strefy ochronnej nie pozwalały na przebywanie w niej ludzi. Jak stanowią bowiem § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24 poz. 92): "§ 6.1 Na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. 2. Organ właściwy do ustanowienia strefy może dopuścić na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1, jeżeli obiekty te istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. § 7. Strefy ochronne należy zagospodarować przede wszystkim przez ich zalesienie, zadrzewienie, zakrzewienie, budowę lub instalowanie urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem." Z zapisu § 6 ust. 2 nie można przy tym w żaden sposób wnioskować, że ogrody działkowe mogły pozostać na terenie strefy ochronnej, ponieważ były one tam posadowione niezgodnie z już wcześniej obowiązującymi przepisami, a ponadto brak jest jakichkolwiek ustaleń, że przebywanie na jej terenie nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Niewątpliwie zabudowa w postaci ogrodów działkowych nie spełnia wymogów stawianych przez § 7 cyt. rozporządzenia. Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić trzeba, że problem ten wymaga analizy organów, skoro zabudowanie strefy ochronnej ogrodami działkowymi stoi w sprzeczności z celem takich stref, w których co do zasady nie mogą przecież przebywać ludzie. Zatem analiza ta powinna rozstrzygnąć, czy w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży spornych nieruchomości, sprzedaż ta mogła, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, mieć na celu realizację na terenie nieruchomości objętych wnioskiem, budowy ogrodów działkowych, skoro stanowiłoby to naruszenie powyższych przepisów. Poza tym również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy rodzą wątpliwości co do pierwotnego celu sprzedaży nieruchomości (zwanego także dalej "celem wywłaszczenia"), tj. że obejmował on budowę ogrodów działkowych. W szczególności należy stwierdzić: Z decyzji z [...]09.1975 r. dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy, wynika, że inwestor winien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do 31.12.1975 r., a do 30.06.1976 r. do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. Jak wskazano już wcześniej, odnosząc się zaleceń wynikających z wyroku z WSA w Bydgoszczy z 23.06.2008 r., treść zawartej umowy winna być rozpatrywana m.in. w kontekście tego dokumentu. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających dostosowanie się do zaleceń wynikających z ww. decyzji, co również wynika z tego, że w tym okresie prawo do dysponowania nieruchomością miała jego ówczesna właścicielka, która sprzedała ją dopiero w 1978 r. Z treści informacji o terenie z [...].09.1976 r. wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, a to chociażby z tego powodu, że Skarb Państwa nie dysponował w tym okresie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r., ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości. Z realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego z maja 1977 r. dotyczącego ogrodów działkowych przy ul. S.-C. autorstwa Miejskiego Zespołu Usług Projektowych wynika, że analizowany teren znajduje się w strefie ochrony sanitarnej i lokalizacja jest zgodna z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego tej strefy. Twierdzenie to nie znajduje jednak potwierdzenia w treści wyrysu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia [...].03.1976 r. Z wyrysu powyższego wynika, że jedynie w niewielkiej części będące przedmiotem umowy sprzedaży z [...].08.1978 r. działki znajdują się na terenie oznaczonym jako M18.ZD – pracownicze ogrody działkowe, natomiast zdecydowana większość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M19ZL – "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki". Powyższa rozbieżność między treścią realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego a wyrysem może wynikać z tego, że plan ten dotyczy w rzeczywistości innego terenu, niż będący przedmiotem niniejszego postępowania. Tym niemniej wynika z tego, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, w tym ogrody działkowe. Należy podkreślić, że do ww. miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. odnosi się decyzja z [...].05.1976 r. dotycząca zagospodarowania strefy ochronnej, a więc wprost wynika z tego, że, biorąc pod uwagę treść ww. planu, nie było możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Podkreślenia wymaga, że również z kolejnego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. (k. 540 akt adm.) obowiązującego od 1986 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na terenie oznaczonym jako M.14 ZP – "Zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Należy wprowadzić intensywne zadrzewienia zielenią wysoką zwartą. Sukcesywna likwidacja obiektów niezgodnych z koncepcją zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej E. (...)". Z decyzji z [...].06.1977 r. wynika, że zgodnie z planem ogólnym miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody Nr [...] z [...].03.1975 r. zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. C.-S. Nie dołączono jednak do akt załącznika nr 1 obejmującego plan realizacyjny. Z decyzji tej nie można zatem wywnioskować, że obejmuje ona teren, który został sprzedany na podstawie umowy z [...].08.1978 r. Decyzją z [...].09.1977 r. dokonano zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej, jednak w aktach sprawy brak jest wymienionego w niej załącznika nr 1 stanowiącego plan realizacyjny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy R. od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Nie ma znaczenia dla sprawy decyzja z [...].09.1977 r. dotycząca ogrodzenia ogrodów działkowych. Odwołuje się ona do wyżej opisanego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia [...].03.1976 r. stwierdzając, że jest z nim zgodna. Skoro z ww. planu wynika, że prawie cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie objętym zakazem zabudowy, można wnioskować, że ww. decyzja dotyczy innego terenu. Należy też wskazać, że na przeszkodzie zwrotowi skarżącym nieruchomości nie stoją przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40). W szczególności, stosownie do jej art. 26 ust. 1, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Okolicznością niewątpliwą i niesporną w przedmiotowej sprawie był fakt objęcia działek [...], nr [...], nr [...], inwestycją drogową (zaplanowano drogę publiczną), co wynika z decyzji ZRID Prezydenta Miasta z dnia [...].10.201 Or. nr [...],[...]. Powołana decyzja od [...] grudnia 2010 r. posiada walor ostateczności. Stosownie do art. 2 pkt 11 u.g.n., ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w tym w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw pierwszeństwo będą miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając na uwadze fakt objęcia ww. działek decyzją ZRID tj. decyzją wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że stosownie do art. 11 d ust. 9 i 10 ww. ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że skarga była zasadna, a organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji w odniesieniu do działek o nr [...] oraz nr [...], zaś w odniesieniu do działek [...], nr [...], nr [...] i nr [...], oddaleniem skargi na podst. art. 151 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804).