II OSK 2249/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 49/18 w sprawie ze skargi Gminy Dynów na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Dynów na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 49/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi Gminy Dynów (dalej także: "zobowiązany", "skarżący"), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zasądził na rzecz skarżącej Gminy Dynów kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta Dynów nałożył na Gminę Dynów obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym przez spływające wody opadowe na grunty sąsiednie poprzez wybudowanie rowu odwodniającego i odprowadzającego wody powierzchniowe z korpusu drogi gminnej nr ew. [...], położonej w miejscowości H. w sposób zapewniający ochronę wyszczególnionych w tej decyzji nieruchomości przed zalewaniem i podtopieniami wodami opadowymi. Podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu w dniu 7 grudnia 2016 r. stwierdzone zostało, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany. Burmistrz Miasta Dynów wystosował do Gminy Dynów upomnienie z dnia [...] stycznia 2017 r., z jednoczesnym pouczeniem o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po bezskutecznym upływie terminu wykonania przedmiotowego obowiązku, w dniu [...] lutego 2017 r. wystawiony został tytuł wykonawczy i doręczony zobowiązanemu. Następnie Burmistrz Miasta Dynów wydał w dniu [...] kwietnia 2017 r. postanowienie o nałożeniu na Gminę Dynów grzywny w kwocie 1000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 12 maja 2017 r., jak też wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego w terminie do dnia 30 września 2017 r. Wskutek zażalenia wniesionego przez Gminę Dynów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, podnosząc, że postanowienie to nie zawiera uzasadnienia. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. (sprostowanym postanowieniem z [...] października 2017 r. w zakresie daty wydania postanowienia w sprawie nałożenia grzywny), Burmistrz Miasta Dynów nałożył ponownie na Gminę Dynów grzywnę w wysokości 1000 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, zakreślając termin do dnia 31 grudnia 2017 r. Organ stwierdził, że grzywna jest uzasadniona wobec niewykonania przez Gminę Dynów obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Podkreślił, że jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, a przy ustalaniu jego wysokości kierował się zasadą celowości i skuteczności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina Dynów. Podkreśliła, że nałożony na nią obowiązek jest nieegzekwowalny. Wskazała, że w toku jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, z której obowiązek ów wynika. Zarzuciła również prowadzenie egzekucji w sytuacji, gdy obowiązek którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej określonej przepisami ustawy Prawo wodne, bowiem właściwy jest tutaj organ nadzoru budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie (z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]). Organ podkreślił, że obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym wynika z przepisów prawa wodnego, nie budowlanego. Stwierdzono, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca podstawę egzekucji, to organ egzekucyjny nie jest uprawniony do jej merytorycznego badania. Zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny jest właściwy. Kolegium podniosło, że okoliczność wykonania obowiązku nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu o nałożenie grzywny. Trybem właściwym dla wzruszenia tytułu wykonawczego są zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca rozgraniczył zatem możliwość kwestionowania egzekwowanego obowiązku od negowania zaistnienia przesłanki do nałożenia grzywny. W tym drugim przypadku strona może podnosić jedynie te zarzuty, które dotyczą obowiązku, a których nie mogła podnosić w innym postępowaniu. Wskutek skargi wniesionej przez Gminę Dynów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 49/18) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji uznał, że narusza ono przepisy postępowania o możliwym wpływie na wynik sprawy. Zauważył, że strona składając zażalenie na postanowienie o nałożenia grzywny w celu przymuszenia, podniosła zarzut naruszenia art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) dalej jako: "u.p.e.a.", poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że nie wykonała obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2017 r. w sytuacji, gdy organ w żaden sposób nie uzasadnił, na jakiej podstawie stwierdził brak wykonania tego obowiązku. Tak sformułowany zarzut zdaniem Sądu I instancji stanowił zarzut do prowadzenia egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Sąd wojewódzki omówił istotę i podstawy zgłaszania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Stwierdził, że od rozpatrzenia zarzutów zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Tymczasem, zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia może kwestionować inne okoliczności tj. procedurę poprzedzającą nałożenie przedmiotowej grzywny np. brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Tym samym przedmioty obu postępowań są różne. W rozpatrywanej sprawie, skoro zobowiązany w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny zawarł zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., to należało uznać, że strona skorzystała z dwóch odrębnych środków zaskarżenia tj. zarówno zarzutów, jak i zażalenia. Przy czym charakter zarzutów przesądza, iż mają one pierwszeństwo w rozpoznaniu przed zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd przywołał art. 18 u.p.e.a i wywiódł, że o charakterze wnoszonych przez stronę pism powinna decydować nie nazwa, lecz ich treść. Nie jest więc istotne, jaką nazwę nadał swojemu pismu zobowiązany, ale ważna jest jego treść. Skoro od zasadności zarzutów zależy możliwość prowadzenia egzekucji, to zadaniem organu egzekucyjnego jest w pierwszej kolejności ich rozpoznanie z jednoczesnym zawieszeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. Dopiero w następnej kolejności, w zależności od sposobu rozpoznania zarzutu, konieczne było zajęcie stanowiska odnośnie do zakwestionowanego postanowienia o nałożeniu grzywny. Sąd w zaleceniach nałożył na SKO obowiązek rozpoznania zarzutu zgłoszonego w zażaleniu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że trybem właściwym dla wzruszenia tytułu wykonawczego jest tryb zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca rozgraniczył możliwość kwestionowania egzekwowanego obowiązku od kwestionowania zaistnienia przesłanki nałożenia grzywny. Wykonanie obowiązku, jak i inne okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. nie mogą być podnoszone w zażaleniu na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. W rozpoznawanej sprawie zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie mogły być stosowane przez organ w postępowaniu w przedmiocie grzywny w sytuacji, gdy w dniu [...] lutego 2017 r. został wystawiony tytuł wykonawczy i doręczony zobowiązanemu (tym samym zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., uchylając zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z tego powodu, że Kolegium nie rozpatrzyło w pierwszej kolejności zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zgłoszonego przez zobowiązaną Gminę Dynów w zażaleniu na to postanowienie. Zdaniem Sądu I instancji strona wnosząc zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny skorzystała z dwóch odrębnych środków zaskarżenia: zarówno zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i zażalenia na zastosowanie środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna. Przy czym trafnie WSA w Rzeszowie rozważył, że ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby zaskarżania w postępowaniu egzekucyjnym, mianowicie w postaci zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz w postaci zażalenia na wydane w toku postępowania egzekucyjnego zażalenie za zastosowany środek egzekucyjny. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., znajdującym się w rozdziale 3. regulującym zasady prowadzenia egzekucji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Natomiast zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9) u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zatem są środkiem zaskarżenia, których celem jest zwalczenie podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji można złożyć w terminie 7 dni. Co prawda cytowany przepis nie wskazuje jakie zdarzenie należy uznać za rozpoczynające bieg tego terminu, niemniej przyjmuje się - wobec brzmienia art. 32 u.p.e.a. - że dniem, od którego biegnie termin 7 dni na złożenie zarzutu jest dzień doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wprawdzie art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który jednocześnie doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., ale uznać należy, iż ma to miejsce wówczas, gdy wcześniej go nie doręczono. Postępowanie egzekucyjne prowadzone być może tak długo, jak długo istnieje ważny tytuł wykonawczy, skutecznie doręczony zobowiązanemu. Taki tytuł wykonawczy w prowadzonej egzekucji doręcza się tylko jeden raz (art. 32 u.p.e.a.). Taki wniosek wynika z art. 32 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu tytuł wykonawczy, o ile nie został wcześniej doręczony. Z kolei zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o czynności egzekucyjnej rozumie się przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Środkiem egzekucyjnym w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia (art. 1a pkt 12 b) tiret pierwszy u.p.e.a.). Oznacza to, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawsze będzie doręczane z odpisem tytułu wykonawczego, który może być doręczony na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, ale zabrakło w tym zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a. Mianowicie zanim zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny, organ egzekucyjny doręczył tytuł wykonawczy zobowiązanemu. Miało to miejsce w dniu [...] lutego 2017 r., co wynika z pieczęci wraz z podpisem uprawnionej do odbioru osoby, umieszczonej na str. 2 tytułu wykonawczego. W terminie 7 dni od daty otrzymania tytułu wykonawczego zobowiązany był uprawniony do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Gminy Dynów, sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, datowane na 2 marca 2017 r. i zatytułowane "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego", stanowiące w istocie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Skarżący nie usunął braków formalnych tego pisma, stąd pismo zostało pozostawione bez rozpatrzenia zawiadomieniem z 4 kwietnia 2017 r. Oznacza to, że zobowiązany w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego zrealizował prawo do wniesienia zarzutu, choć w konsekwencji nieskutecznie - wobec pozostawienia ich bez rozpatrzenia. Zdaniem Sądu przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. konstruuje zasadę wniesienia zarzutów (w rozumieniu art. 33 u.p.e.a.) w sprawie prowadzenia egzekucji (zarzuty przeciwegzekucyjne), który może być realizowany jednokrotnie w postępowaniu egzekucyjnym ze względu na zakreślony termin do ich wnoszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie zarzutem (por. J. Radwanowicz-Wanczewska, w: D. Kijowski (red), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art.122, teza 2.3 oraz P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408; także wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12). Niewniesienie skutecznie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu wykonawczego, pozbawia go możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1822/10). Inna sytuacja miałby miejsce, gdyby organ egzekucyjny wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręczył zobowiązanemu jednocześnie tytuł wykonawczy. Taki stan faktyczny regulowany jest art. 122 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Wówczas zobowiązanemu przysługują dwa różne środki zaskarżenia, które miałby prawo realizować równolegle, niezależnie w jaki sposób pisma te byłyby zatytułowane, a także, czy zawarte zostałyby w jednym piśmie procesowym nazwanym zażaleniem. Przy czym jak słusznie wskazał Sąd I instancji - charakter zarzutów przesądza, iż mają one pierwszeństwo w rozpoznaniu przed zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny. Niemniej ma to miejsce w sytuacji, gdy dopuszczalne jest jednocześnie wniesienie zarówno zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, jak i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W niniejszej sprawie natomiast stan faktyczny, niezauważony przez Sąd I instancji, nie wypełnia normy art. 122 § 3 u.p.e.a. Oznacza to, że eksponowana przez skarżącego niewykonalność nałożonego na niego obowiązku mogła być kwestionowana jedynie w ramach zgłoszenia w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego zarzutów (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2185/13). Nakładanie zatem w tej konkretnej sytuacji na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie obowiązku potraktowania zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta Dynów z [...] października 2017 r. jako jednocześnie zażalenia, jak i zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, było nieuprawnione w świetle stanu faktycznego sprawy. Poza wszystkim zarzut należy do środków prawnych niedewolutywnych, ponieważ wnosi się go do organu egzekucyjnego będącego organem właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia jego zasadności (por. T. Jędrzejewski, P. Rączka, Postępowanie egzekucyjne w administracji z komentarzem, Gdańsk 2000, s. 96). Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów byłby Burmistrz Miasta Dynów, nie zaś - jak błędnie podał Sąd I instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej przez Sąd I instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, wydane w wyniku rozpoznania przez ten organ wniesionego do niego zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że rolą Sądu I instancji była ocena, czy zarzucane w zażaleniu normy prawa, po pierwsze są adekwatne do wydanego rozstrzygnięcia i po drugie, czy były uzasadnione. Wymaga to poczynienia własnych ustaleń oraz sformułowania własnych ocen prawnych. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi brak podstaw, aby możliwe było na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzenie skargi. Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy oznacza, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, oświadczył, że nie żąda jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.