II SA/Kr 1507/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy oddala skargę. W dniu 26 maja 2017 r. W. Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o umożliwienie mu przeglądania akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w parterze z murami oporowymi, instalacjami wewnętrznymi wod-kan-deszcz., c.w.u., c.o., elektryczną, teletechniczną, wentylacji mechanicznej, technologią wymiennikowni ciepła wraz z budową dróg wewnętrznych, miejsc postojowych naziemnych, wiatą śmietnikową na działkach [...], [...], [...] obr. [...] oraz budowla osiedlowej sieci [...] wraz z przyłączami, budowa sieci wodociągowej, przebudowa sieci SN, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej instalacji teletechnicznej, wewnętrznej instalacji oświetlenia terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...], rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], budowa i przebudowa wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] wraz z demontażem nieczynnych sieci i instalacji wewnętrznych na działkach nr [...]. [...], [...]. [...] obr. [...] przy al. [...] w K. (znak sprawy [...]). Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) odmówił W. Z. udostępnienia akt powyższej sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca jako współwłaściciel działki nr [...] obr. [...], nie znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji wnioskodawca nie ma prawa przeglądania akt sprawy, gdyż art. 73 § 1 k.p.a. zastrzega to prawo tylko dla strony. Organ wyjaśnił nadto, że stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to określane jako prawo do informacji publicznej może być realizowane na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.). Wobec tego, nawet w sytuacji, gdy podmiot nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, może uzyskać dostęp do dokumentów urzędowych, także dotyczących konkretnego postępowania administracyjnego (w tym np. decyzji administracyjnych), na zasadach i w trybie powołanej ostatnio ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń z niej wynikających. Na skutek zażalenia W. Z., Wojewoda, postanowieniem z dnia 4 września 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że W. Z. w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji występował do organów pierwszej, a następnie drugiej instancji z wnioskiem o uznanie go za stronę tego postępowania. Zarówno Prezydent Miasta K. (pismo z 24.04.2017 r., znak: znak: [...]), jak i Wojewoda (decyzja z 22.08.2017 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z 16.05.2017 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji jw., wszczętego odwołaniem W. Z. - jako niepochodzącym od strony), uznali, że obszar oddziaływania nie obejmuje nieruchomości wnioskodawcy, bowiem inwestycja nie będzie wpływać na ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego, znajdującej się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazano jednoznacznie, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji W. Z. nie przysługuje. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, prawidłowo organ I instancji postanowieniem (art. 74 § 2 k.p.a.) orzekł o odmowie umożliwienia wnioskodawcy przeglądania akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 16.05.2017 r., znak: [...] [...], o zatwierdzeniu projektu budowanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 5 października 2017 r. W. Z. wniósł skargę na powyższe postanowienie Wojewody. Skarżący zaznaczył, że zaskarża przedmiotowe postanowienie szczególnie w części o nieuznaniu skarżącego za stronę w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, i zarzucił mu naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron toczącego się postępowania; 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zabraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; 3) art. 5 prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także o uznanie skarżącego za stronę postępowania z zapewnieniem czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów, wskazując w szczególności na swój interes prawny wynikający z zobowiązania inwestora do urządzenia drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego przez teren objęty pozwoleniem na budowę na mocy prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Z kolei art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dokonując wykładni powołanych przepisów, należy zauważyć, że jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 (por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 268). Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Zatem tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania. Brak odpowiednich regulacji nie oznacza jednak, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom niebędącym stronami tych postępowań; taki dostęp zapewniają bowiem wspomniane już przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. H. Knysiak-Sudyka, tamże, s. 270 i 272). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu "głównym" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., III SA/Kr 281/16, CBOSA). "Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego" (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, LEX nr 2342035). Dodatkowo zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie wydana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (decyzja Wojewody z dnia 22 sierpnia 2017 r., znak: [...]), która w swej istocie zawiera negatywne rozstrzygnięcie co do legitymacji procesowej skarżącego w odnośnym postępowaniu. Decyzja ta ma (a każdym razie miała w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia) status decyzji ostatecznej, przeto była objęta domniemaniem zgodności z prawem. Tym bardziej zatem w postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. organ nie mógł czynić samoistnych i odmiennych ustaleń co do legitymacji procesowej skarżącego. Innymi słowy, powołując się na art. 73 k.p.a., nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu "głównym" ustaleń co do legitymacji procesowej – tym bardziej wtedy, gdy są one zawarte w autorytatywnym rozstrzygnięciu (postanowieniu z art. 134 k.p.a. lub decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego). Konkludując, skoro skarżący nie był uznany za stronę w postępowaniu "głównym", to nie mógł korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. Organy prawidłowo zatem – w reakcji na wniosek o umożliwienie przeglądania akt – wydały postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wypada jeszcze raz podkreślić, że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są pochodną uznania za stronę w postępowaniu "głównym". Organ, działając na podstawie powołanego przepisu, nie czyni samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, a w konsekwencji nie czyni – ściśle biorąc, nie kontroluje – ich również Sąd w sprawie ze skargi na postanowienie z art. 74 § 2 k.p.a. Niepodobna zatem odnosić się do argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania, że w postępowaniu "głównym" jego legitymację zakwestionowano bezpodstawnie. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza przepisów wskazanych w skardze (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 10 i art. 28 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 5 prawa budowlanego). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.