I OW 226/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. C. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] Samodzielnego Oddziału Przesiedleńczego z dnia [...] lutego 1950r. nr [...]w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha po Niemcu R. K. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku D. C. i M. L.. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. C. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] Samodzielnego Oddziału Przesiedleńczego z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha po Niemcu R. K.. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że do Wojewody [...] wpłynęło pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przy którym przesłany został - na podstawie art. 65 k.p.a. - wniosek D. C. i M. L. dotyczący stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Miejskiego w [...]. Wojewoda [...], mając na uwadze obowiązek wynikający z art. 19 k.p.a., przeprowadził analizę wniosku i dostarczonej wraz z nim dokumentacji oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego pod kątem ustalenia, czy jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Analiza wniosku wykazała, że został on skierowany przez wnioskodawców do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które uznało się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia, w związku z czym wniosek ten przez ww. organ został przekazany do rozpatrzenia również w oparciu o ww. przepis Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z pisma przekazującego (dostarczonego Wojewodzie [...] przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r.) wynika, że SKO w [...] powołało się na stanowisko prezentowane zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. SKO w [...] wskazało przy tym, że z dniem [...] maja 1990 r. sprawy nabycia i przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, co wynikało z dyspozycji art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, orzekanie w sprawach o nadanie gospodarstwa na podstawie art. 33, art. 34 i art. 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na terenie Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, należące przed wejściem w życie przepisów ww. aktu prawnego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - przeszło do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. W piśmie tym wskazano również, że następnie w 1992 r. sprawy dotyczące nabycia i ograniczeń związanych z przejęciem nieruchomości przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (aktualnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Zdaniem SKO w [...] oznacza to, że organu wyższego stopnia, do którego właściwości należy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą, należy poszukiwać poprzez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w I instancji, którym - zdaniem SKO w [...] - jest Agencja Nieruchomości Rolnych i jej Prezes, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem wnioskodawcy, z tym stanowiskiem można byłoby się zgodzić w sytuacji, gdyby wziąć pod uwagę konieczność ustalenia właściwości rzeczowej organu według przepisów o zakresie jego działania. Według Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie taka konieczność nie zachodzi. Decyzja, o stwierdzenie nieważności której wystąpili D. C. i M. L., została wydana na podstawie art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) przez Zarząd Miejski w [...]. Decyzją tą orzeczono o anulowaniu zezwolenia wydanego K. L. na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha, po Niemcu R. K.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona podjęta z uwagi na fakt wytypowania tego gospodarstwa przez Zarząd Miejski w [...]na wydzielenie z zapasu ziemi. Tymczasem z dokumentacji dostarczonej wraz z wnioskiem wynika, że K. L. otrzymał - na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 z późn. zm.) - nadział ziemi czterema aktami Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1946 r. o łącznej powierzchni [...] ha, położonej we wsi [...]. Pierwszy dotyczył powierzchni [...]ha (po Niemcu A. K.), drugi dotyczył powierzchni [...] ha (po Niemcu A. K.), trzeci dotyczył powierzchni [...]ha (po Niemcu A. K. - 2/5 i H. H. - 3/5), czwarty dotyczył powierzchni [...]ha (po Niemcu C. B.). Pomimo wielu rozbieżności co do powierzchni i osób (w tym ich imion i nazwisk), których nieruchomości zostały przejęte przez Skarb Państwa i następnie nadane K. L., dokumenty te stanowiły tytuł do dokonania wpisu hipotecznego w księgach wieczystych o nabyciu tych nieruchomości na własność. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Zarządu Miejskiego w [...] powołano się na przepisy dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska z dnia 6 września 1946 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), m.in. na art. 28 ust. 1, w którym mowa jest o obowiązkach osoby, która otrzymała akt nadania ziemi. Niezależnie od tego czy nieruchomości stanowiące własność K. L., a nadane mu aktami z dnia [...] marca 1946 r. o łącznej powierzchni [...]ha (po trzech osobach narodowości niemieckiej) są tożsame z nieruchomością o pow. [...]ha, po Niemcu R. K., o której mowa w przedmiotowej decyzji (co będzie zapewne przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym), należy zwrócić uwagę na jeden bardzo ważny aspekt sprawy. Mianowicie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska z dnia 6 września 1946 r. - w wersji obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji - organem właściwym w zakresie cofnięcia aktu nadania była powiatowa komisja osadnictwa rolnego (I instancja) i wojewódzka komisja osadnictwa rolnego (II instancja). Gdyby zatem przedmiotowa decyzja została podjęta przez organ I instancji właściwy do jej wydania, można by rozważyć właściwość wojewody do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże w niniejszej sprawie decyzja została wydana przez inny organ - Zarząd Miejski w [...], który był organem samorządu terytorialnego, a dokładnie organem wykonawczym miejskiej rady narodowej, co wynika z przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 14, poz. 74), w wersji obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Tym samym w ocenie wnioskodawcy, organu właściwego należy poszukiwać ustalając organ nadrzędny nad organem samorządu terytorialnego, którym w obecnym stanie prawnym są samorządowe kolegia odwoławcze. W sprawie istotne jest nie to, który organ decyzję powinien wydać (i w konsekwencji jego organ nadrzędny), ale który organ decyzję faktycznie wydał (i jego organ nadrzędny). Wnioskodawca przywołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, który stanął na stanowisku, że wskazana w uchwale zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd stwierdził m.in.: "Do stwierdzenia nieważności właściwy będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję." Jak wskazano w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OW 101/15 - wyżej cytowana uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi rezultat procesu wykładni przepisów dotyczących właściwości organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która ma znaczenie ogólne wykraczające znacznie poza zakres przedmiotowy sprawy, której dotyczyła, tj. scalenia gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy tym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi postępuje likwidacja jednych organów i tworzenie innych. W uchwale tej Sąd wskazał wyraźnie, że: "dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony wart. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów". Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wnioskodawca stwierdził, że właściwym jest zatem ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję kontrolowaną, a więc w stosunku do Zarządu Miejskiego w [...], który w dacie wydania przez niego skarżonej decyzji był organem samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 157. § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra tub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Natomiast art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W ocenie Wojewody [...] w związku z tym, że organ, który wydał kontrolowaną decyzję, a więc organ samorządu terytorialnego, jest wymieniony w art. 17 k.p.a. - organem właściwym w sprawie stwierdzenia jej nieważności jest samorządowe kolegium odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że nie jest organem kompetentnym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...].02.1950 r. Respektując obligatoryjny charakter przepisów o właściwości, Kolegium postanowiło o przekazaniu wniosku nieważnościowego Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie jako organowi, który w obecnym stanie prawnym jest organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych i Prezesa tej Agencji będącej organem właściwym do rozpoznania wniosku o nabycie nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19.10.1991 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107 poz. 464 ze zm.) nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory kompetencyjne pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Wojewodą [...], gdyż żaden z tych organów nie uznał się właściwym do rozpoznania wniosku D. C. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] Samodzielnego Oddziału Przesiedleńczego z dnia [...] lutego 1950r. nr [...] w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha po Niemcu R. K.. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Rozpoznanie sporu kompetencyjnego zainicjowanego w niniejszej sprawie wnioskiem Wojewody [...] wymaga przywołania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, w której stwierdzono, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Uchwała ta stanowi rezultat procesu wykładni przepisów dotyczących właściwości organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i ma znaczenie ogólne, wykraczające znacznie poza zakres przedmiotowy sprawy dotyczącej scalenia gruntów. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego, z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy tym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi postępuje likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie właściwość do rozpoznawania spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności właściwy będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Decyzja z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha została wydana przez Zarząd Miejski w [...] Samodzielny Oddział Przesiedleńczy. Zarząd miejski był organem wykonawczym miejskiej rady narodowej, co wynika z art. 24 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1944 r. Nr 14, poz. 74) i sprawował swoje funkcje w zakresie samorządu terytorialnego. A zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnym jest wskazanie organu wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję. Samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego, oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Skoro więc Zarząd Miejski w [...] był jednostką samorządu terytorialnego, to w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze. W tej sytuacji uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku D. C. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] Samodzielnego Oddziału Przesiedleńczego z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...]przy ul. [...] o obszarze [...]ha po Niemcu R. K. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. jak w sentencji.