I OW 101/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą L. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 7 maja 2015 r. nr [ [...] Wojewoda L. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z.w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w M., przez wskazanie, że organem właściwym do orzekania w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z.. Postanowienie powyższe wydane zostało z upoważnienia Starosty Powiatowego w N. przez Geodetę Powiatowego i orzekało o sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 1976 r., nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za rentę na podstawie ustawy z dnia 24 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), przez zmianę oznaczeń numerów działek objętych decyzją. W uzasadnieniu wniosku inicjującego spór kompetencyjny Wojewoda wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. pismem z dnia [...] stycznia 2015r. przekazało Wojewodzie L. wniosek J. S. do rozpatrzenia, wskazując, że jego kompetencja wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 131, poz. 206 ze zm.). Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/05 wskazał, że "organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - jest na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. - właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż zakładając racjonalność ustawodawcy - należy przyjąć, że gdyby instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty pieniężne była uregulowana w obowiązujących przepisach - właściwych do orzekania w I instancji byłby starosta, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane właśnie przez samorządowe kolegia odwoławcze". Wojewoda wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art.38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu, natomiast zgodnie z ust. 3 od decyzji tych służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z powyższych rozwiązań zawartych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego jak i w ustawie o samorządzie powiatowym wynika generalna zasada, że odwołanie od wydanej przez starostę decyzji rozpoznaje samorządowe kolegium odwoławcze. Ustawodawca dopuszcza wyjątki od tej zasady, jeżeli przepisy szczególne wskazują inny organ jako właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty. Te przepisy szczególne zawarte być mogą w regulacjach materialno-prawnych dotyczących określonych spraw z zakresu administracji publicznej np. art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast takimi przepisami szczególnymi w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a., czy też art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie są przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Art. 2 cytowanej ustawy wymienia w pkt od 1 do 6 jakie organy wykonują zadania administracji rządowej w województwie, wojewoda jest jednym z tych organów wymienionych w pkt 1. Natomiast art. 3 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie wojewody i określa kim jest wojewoda, powoływany pkt 5 stanowi, że wojewoda jest "organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji". Wojewoda wskazał, iż analizując przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 należy mieć na uwadze powołany art. 2 ustawy z którego wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują różne organy, właśnie z uwagi na wielość tych organów ustawodawca wprowadził zasadę, że do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, o ile nie zostały zastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, czyli innych organów administracji rządowej. Zasada przyjęta w art. 3 ust. 1 pkt 5 pozwala uniknąć takiej sytuacji, w której powstała by wątpliwość który organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest właściwy w danej sprawie, jeżeli zatem sprawa nie została zastrzeżona w odrębnej ustawie dla innego organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wówczas z mocy tego przepisu właściwy będzie wojewoda. Nie można art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie traktować jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 17 ust. 1 k.p.a., czy też art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem hipotezy norm wynikających z tych przepisów są zupełnie odmienne. Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, stanowiący, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. stanowi niewątpliwie pewne nawiązanie do treści art. 17 k.p.a., ale nie modyfikuje tego przepisu. Tym samym z treści art. 3 ust. 1 pkt 7 wynika jedynie, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., natomiast z tego przepisu nie wynika w stosunku do jakich organów, gdyż o tym decydują wskazane wcześniej zasady. Wojewoda podniósł, iż powołane wyżej przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie konstytuują ogólnej normy kompetencyjnej wojewody do orzekania w drugiej instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej. Aby wojewoda zarówno w postępowaniu instancyjnym jak i nadzwyczajnym mógł wydawać decyzję musi istnieć szczególna regulacja stanowiąca podstawę do takiego działania. W obecnym stanie prawnym w indywidualnych sprawach dotyczących odpłatnego przekazania własności nieruchomości rolnych za świadczenia rentowe nie ma przepisów szczególnych stanowiących właściwość wojewody. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewoda L. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji (w rozpatrywanej sprawie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, które decyzji dotyczy) jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei w art. 17 k.p.a. wskazane są kryteria określające organy wyższego stopnia w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu do przeprowadzenia postępowania nadzorczego powstają, gdy decyzje zostały wydane w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a dodatkowo w prawie materialnym przestały istnieć rodzaje spraw, których dotyczyły. Mające podlegać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydane z upoważnienia Starosty Powiatowego w N. przez Geodetę Powiatowego w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej dotyczy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 1976 r., nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za rentę, której podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz.118 ze zm.). Kolegium wyjaśniło, iż ustawa ta, stanowiąca materialnoprawną podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego, przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 1977 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), ta z kolei ustawa obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te przestały jednak istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Organ wskazał, że z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która przepisem art. 5 pkt. 19 - sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r., na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Przepis art. 58 ust. 4 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowo zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność skarbu Państwa, w oparciu, o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przejmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z przepisów § 2 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1974 r. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowało pogląd, że skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, zatem ten organ był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Jednakże z dniem 1 kwietnia 2009r. sytuacja uległa zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Kolegium wskazało, że ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. W myśl art.3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności przedmiotowego w sprawie postanowienia, które odnosi się do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 1976r., nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za rentę - jest Wojewoda L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Sprawie, w której kwestia kompetencji organu administracji stała się przedmiotem sporu postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem J. S. o stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty N.o wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 113 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji służy zażalenie. Art. 126 k.p.a. stanowi zaś, że do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 156-159 k.p.a. Według przepisu art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 38 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U.2013 poz. 595 ze zm.) od decyzji wydawanych przez starostę w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem w przypadku braku przepisów szczególnych, inaczej kształtujących właściwość organów, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze. Rozpoznanie sporu kompetencyjnego zainicjowanego w niniejszej sprawie wnioskiem Wojewody L. wymaga przywołania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, w której stwierdzono, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Uchwała ta stanowi rezultat procesu wykładni przepisów dotyczących właściwości organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która ma znaczenie ogólne, wykraczające znacznie poza zakres przedmiotowy sprawy dotyczącej scalenia gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego, z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy tym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi postępuje likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały " ...punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie właściwość do rozpoznawania spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Należy zatem przyjąć jako zasadę, że tak długo, jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 156 k.p.a. w sprawie tej decyzji". Co więcej w uzasadnieniu uchwały wskazano, że zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności właściwy będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Nie obowiązują obecnie przepisy na podstawie których wydano decyzję sprostowaną postanowieniem, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób dopatrywać się istnienia obowiązujących przepisów szczególnych, które mogłyby uzasadniać twierdzenie, że starosta wydając postanowienie o sprostowaniu decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 1976 r. wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej, co z kolei uzasadniałoby właściwość wojewody do rozpatrywania wniosku o stwierdzenie jego nieważności na podstawie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 525). W tej sytuacji uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu wymienionej wyżej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.