II SA/Rz 963/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. U. na propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. II SA/Rz 963/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A. U. jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (dalej: DIAS) z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] stanowiące propozycję warunków zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że DIAS działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej: ustawa wprowadzająca), wskazanym wyżej pismem złożył A. U. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku starszy specjalista. Powyższą propozycję A. U. otrzymała w dniu [...] maja 2017 r.; oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. przyjęła tę propozycję. Wcześniej, bo pismem z dnia [...] maja 2017 r., skarżąca skierowała do DIAS wezwanie do złożenia propozycji służby, uznając że otrzymana [...] maja 2017 r. propozycja pracy stanowi oczywistą omyłkę, a to z uwagi na brzmienie art. 165 ust. 3 i 7 ustawy wprowadzającej, stanowiących że dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i do dnia 31 maja 2017 r. otrzymają propozycję służby. W odpowiedzi na powyższe DIAS w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. ([...]) poinformował, że w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Stosowne oświadczenie zostało złożone w dniu [...] czerwca 2017 r., co oznacza, że stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r. (powyższe wynika z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej). Organ zaznaczył też, że na mocy art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Z akt sprawy wynika także, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca A. U. skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem DIAS, "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" wnosząc o jej zmianę poprzez przedstawienie propozycji pełnienia służby jako funkcjonariusz celno-skarbowy na dotychczasowym stanowisku i stopniu oraz z dotychczasowym uposażeniem. W odpowiedzi (pismo DIAS z [...] lipca 2017 r. znak: [...]) organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, podkreślając, że przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak i formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. W tej sytuacji A. U. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na złożoną w dniu [...] maja 2017 r. propozycję pracy, uznając ją za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej propozycji pracy zarzuciła nieważność i bezprawność, a w szczególności naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy wprowadzającej, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby mimo braku przesłanek wskazanych w przepisach ostatnio wymienionej ustawy. Podniosła także zarzut niekonstytucyjności zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Z "ostrożności procesowej", w sytuacji uznania przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, zawnioskowała o uznanie, że nie było to "właściwe w stosunku do jej osoby", bowiem prawidłowe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Zawnioskowała o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, a w przypadku uznania przez Sąd, że propozycja pracy stanowi decyzję, o "wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu", gdyż może to mieć istotny wpływ na jej prawa i obowiązki. W rozwinięciu zarzutów podała, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić w dniu [...] października 2000 r. i pełniła ją do końca lutego 2017 r. na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu starszego rachmistrza celnego. Następnie na mocy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej otrzymała propozycję pracy, z którą się nie zgadza, gdyż powinna jej zostać przedstawiona propozycja służby. Propozycję pracy przyjęła będąc pod "przymusem prawnym i ekonomicznym". Jej zdaniem, skoro jest tak jak twierdzi organ, że przedstawiona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, zatem ma ona inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formę – w ocenie skarżącej jest to inna czynność lub akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W innym wypadku naruszona byłaby konstytucyjna zasada prawa do sądu. Podkreśliła, że ustawodawca w ustawie wprowadzającej nie przewidział w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wskazał, że w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawodawca wyraźnie sprecyzował, że charakter decyzji posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zatem propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej. Wyjaśnił także, że po dniu wejścia w życie przepisów ustawy wprowadzającej i ustawy o KAS, w sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 165 ust. 3). W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej). DIAS zaznaczył, że skoro do skarżącej do dnia określonego w przyjętej propozycji zastosowanie znajdowały przepisy uchylonej ustawy o Służbie Celnej, a od dnia jej przyjęcia (z uwagi na charakter warunków zatrudnienia) zastosowanie mają przepisy ustawy o służbie cywilnej, to nie mają zastosowania wskazane w skardze art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, i nie doszło do ich naruszenia. Jako niezasadne organ uznał także wskazywane w skardze naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy wprowadzającej poprzez nieprzedłożenie skarżącej propozycji służby. Wyjaśnił, że art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej uprawniał DIAS do przedstawienia w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków zatrudnienia albo służby. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby powinna uwzględniać potrzeby pracodawcy oraz posiadane przez skarżącą kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem organu przepis ten w żadnym wypadku nie przesądza o charakterze propozycji – służby czy zatrudnienia. Brzmienie tego przepisu - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - wyczerpuje przypadek, kiedy dyrektor izby administracji skarbowej przedkłada pracownikom oraz funkcjonariuszom (koniunkcja – pracownikom i funkcjonariuszom) pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (alternatywa – albo jedno albo drugie). Na zasadność takiej wykładni wskazuje brzmienie kolejnych przepisów, m. in. art. 170 ust. 1 i art. 171 ust. 2 ustawy wprowadzającej. Jako niezasadny DIAS uznał zarzut o niekonstytucyjności propozycji warunków zatrudnienia i naruszenia zasady równości. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił interpretacją a contrario treści art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, prowadzącą jednoznacznie do wniosku, że złożenie funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego. Skarżąca zarzuty podniesione w skardze dodatkowo rozwinęła w pismach procesowych z dnia 12 października i 2 listopada 2017 r., wskazując przy tym, że postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w [...] w sprawie z jej powództwa przeciwko Izbie Administracji Skarbowej o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i sprawę przekazał do rozpoznania DIAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Stosownie do jej art. 3 § 1, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest jej złożenie na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określoną w art. 3 § 2 P.p.s.a., tj. wymienione enumeratywnie w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także ich bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania; dotyczy to m. in. decyzji administracyjnych (pkt 1) oraz innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Dopiero zatem stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych otwiera drogę do oceny kwestionowanego skargą aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie skarga A. U. (dotychczasowy funkcjonariusz celny) dotyczy przedstawionej jej pismem DIAS z dnia [...] maja 2017 r. propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Zdaniem Sądu, przedmiot skargi A. U. nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, nie stanowi bowiem skargi na żadną z form działania organów administracji publicznej wymienioną w przytoczonym wyżej katalogu. Pisemna propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest w szczególności decyzją administracyjną, a także - wbrew twierdzeniom skarżącej - aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że aby dany akt lub czynność mógł podlegać kontroli sądu administracyjnego, muszą zostać spełnione następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, powinny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa określającym uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. II GSK 265/07). Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie wtedy, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków, a czynności te wynikają z władczego działania organu. Jak zaznaczono, złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej albo pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z jej art. 165 ust. 3, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast z ust. 7 tego przepisu wynika, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. O ile użyty w tych przepisach zwrot "odpowiednio" mógłby ewentualnie wskazywać na obowiązek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby, to jednak przeczy temu treść pozostałych przepisów, z których wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też brak przedstawienia którejś z propozycji. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno -Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Analiza przepisu art. 169 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że tryb odwoławczy (oraz prawo do skargi do sądu administracyjnego) został przewidziany jedynie w przypadku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej. W ust. 4 tego przepisu postanowiono wprost, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Z treści pisma stanowiącego propozycję nowych warunków zatrudnienia w służbie cywilnej a także z przepisów stanowiących podstawę jego wydania wynika zatem, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej mowa jest bowiem wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1), bądź też na jego wygaśnięciu (at. 170 ust. 1 pkt 2). Wobec tego przedmiotowa propozycja (pismo z dnia [...] maja 2017 r.) bezpośrednio nie kształtowała w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącej. Nie można jej także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca w niniejszej sprawie nie pozostaje w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji. Oczywiście nie można przyjąć, że strona skarżąca znajduje się na równorzędnej pozycji względem organu. Jej sytuacja nie wynika jednak z działań podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz wiąże się z relacjami służbowymi z uwagi na wiążący strony stosunek zatrudnienia (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 25 września 2017 r. IV SA/Wr 433/17 i IV SA/Rz 518/17 – publ. baza orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.p.). Tutejszy Sąd podziela w całości pogląd zawarty m.in. w postanowieniach NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17 i I OSK 2830/17 (dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) w których NSA stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Z przyczyn powyżej wskazanych, brak jest również podstaw do uznania, jak oczekuje tego skarżąca, że kwestionowana przez nią pisemna propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy stanowi "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a tym samym, że możliwe jest skuteczne wniesienie na nią skargi do sądu administracyjnego. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej funkcjonariusza względem przełożonego, w której właściwość sądu administracyjnego także z mocy ustawy jest wyłączona (zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi). W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Zwrócenia uwagi wymaga, że propozycja warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej została przedstawiona skarżącej jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu w związku z gruntowną reformą w strukturze państwowej administracji skarbowej. Słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że w związku z brzmieniem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ustawodawca wskazanym organom pozostawił prawo kształtowania nowych stosunków służbowych lub pracy, w tym decydowania, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby oraz wyboru rodzaju zatrudnienia. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie jego sytuacji prawnej, która ulega zmianie dopiero z chwilą jej akceptacji lub odmowy przyjęcia. W przepisach ustawy wprowadzającej brak jest przy tym unormowań, które umożliwiałyby zobowiązanie organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Skoro od przedstawionej skarżącej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przysługiwał na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia, jak również nie jest ona żadną z prawnych form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sadu administracyjnego, skarga A. U. jako nie mieszcząca się w zakresie kognicji sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.