I OSK 1617/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 963/17 odrzucającego skargę A. U. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 963/17 odrzucił skargę A. U. (dalej: "skarżąca") na propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS w [...]") z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków zatrudnienia. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "ustawa – przepisy wprowadzające ustawę o KAS") DIAS w [...] skierował do skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku starszy specjalista. Skarżąca pismem z 31 maja 2017 r., skierowała do DIAS wezwanie do złożenia propozycji służby, uznając że skierowana do niej propozycja pracy stanowi oczywistą omyłkę, a to z uwagi na brzmienie art. 165 ust. 3 i 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, stanowiących że dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i do 31 maja 2017 r. otrzymają propozycję służby. Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżąca skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem DIAS w [...], "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" wnosząc o jej zmianę przez przedstawienie propozycji pełnienia służby jako funkcjonariusz celno-skarbowy na dotychczasowym stanowisku i stopniu oraz z dotychczasowym uposażeniem. W odpowiedzi na pismo z 31 maja 2017 r. DIAS w piśmie z 30 czerwca 2017 r. poinformował skarżącą, że w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Stosowne oświadczenie zostało złożone 12 czerwca 2017 r., co oznacza, że stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy ze skutkiem od 1 czerwca 2017 r. (powyższe wynika z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS). Organ zaznaczył też, że na mocy art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z [...] lipca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na odwołanie skarżącej z 12 czerwca 2017 r., organ wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak i formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na pismo DIAS z [...] maja 2018 r. Zdaniem skarżącej przedmiotowe pismo należy do czynności lub aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Zaskarżonej propozycji pracy zarzuciła nieważność i bezprawność, a w szczególności naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 poz. 1947 ze zm., dalej "ustawa o KAS"), przez faktyczne zwolnienie jej ze służby mimo braku przesłanek wskazanych w przepisach ustawy. Skarżąca podniosła także zarzut niekonstytucyjności zaskarżonego aktu/czynności przez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Z "ostrożności procesowej", w sytuacji uznania przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca zawnioskowała o uznanie, że nie było to "właściwe w stosunku do jej osoby", bowiem prawidłowe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. W odpowiedzi na skargę DIAS w [...] wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Sąd I instancji odrzucił ww. skargę skarżącej. W uzasadnieniu postanowienia powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W niniejszej sprawie organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Podniósł, że propozycja warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej została przedstawiona skarżącej jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu w związku z gruntowną reformą w strukturze państwowej administracji skarbowej. W związku z brzmieniem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, ustawodawca wskazanym organom pozostawił prawo kształtowania nowych stosunków służbowych lub pracy, w tym decydowania, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby oraz wyboru rodzaju zatrudnienia. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie jej sytuacji prawnej, która ulega zmianie dopiero z chwilą jej akceptacji lub odmowy przyjęcia. W przepisach ustawy wprowadzającej brak jest przy tym unormowań, które umożliwiałyby zobowiązanie organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja służby nie jest decyzją administracyjną ani aktem lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) i nie sposób tym samym uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenia, a tym samym naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1 - 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego podczas, gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i nie wydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza; - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy, a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w służbie celno-skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e) naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a., przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o uchylenie ww. postanowienia i zmianę postanowienia w całości. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2018 r. skarżąca uzupełniając skargę kasacyjną oraz uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy wskazała, że niniejsze postępowanie sądowe zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji, która wymaga uzupełnienia o informacje określające warunki pełnienia przez skarżącą Służby Celno-Skarbowej. Wobec powyższego wniosła o zobligowanie Dyrektora IAS do uzupełnienia propozycji z [...] maja 2017 r. jako decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS o informacje dotyczące warunków pełnienia przez nią Służby Celno-Skarbowej. Nieuzupełnienie powyższej decyzji, w ocenie skarżacej, powoduje naruszenie art. 7 i art. 60 Konstytucji, przez eliminację skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej w sposób niezgodny z ww. przepisami Konstytucji oraz art. 45 Konstytucji, przez odmówienie skarżącej prawa do rozstrzygnięcia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponadto podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez naruszenie prawa skarżącej do ochrony stosunku służbowego jako funkcjonariusza, który to stosunek ma charakter administracyjnoprawny; art. 174 ustawy o KAS, przez jego niezastosowanie przy przekształceniu stosunku służbowego skarżącej w stosunek cywilny; art. 179 i 180 ustawy o KAS, przez zwolnienie skarżącej ze służby pomimo nieziszczenia się przesłanek określonych w tych przepisach; art. 276 ust. 3 ustawy o KAS, przez nieuznanie prawa skarżącej do złożenia odwołania od decyzji zwalniającej ją ze Służby Celno-Skarbowej; art. 276 ust. 6 ustawy o KAS, przez stwierdzenie przez Sąd I instancji swojej niewłaściwości pomimo tego, że w myśl tego przepisu niniejsza sprawa podlega kontroli sadów administracyjnych; art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez przyjęcie, że w przepisie została dopuszczona możliwość przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego, gdyż ustawodawca wskazanym w tym przepisie organom pozostawił prawo kształtowania nowych stosunków służbowych lub pracy; art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez nieuznanie, że propozycja przedstawiona skarżącej stanowi decyzję, o której mowa w tym przepisie; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 104 § 1 K.p.a., przez nieuznanie, że propozycja przedstawiona skarżącej została wydana w wyniku postępowania administracyjnego; art. 111 § 1 K.p.a., przez nieuznanie, że czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby (uzupełnienia propozycji pracy) mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a.; art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., przez nieuznanie, że propozycja przedstawiona skarżącej stanowiła decyzję administracyjną, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS i podlegała kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.; art. 5 pkt 2 P.p.s.a., przez uznanie, że niniejsza sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, przez co błędnie odmówiono skarżącej administracyjnej ochrony prawnej; art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przez jego zastosowanie, w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji braku swojej właściwości w przedmiocie objętym skargą; art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., przez brak wykazania na jakiej podstawie Sąd uznał możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi zarówno propozycji służby jak i propozycji zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskami. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. 30-dniowym terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. W kontekście odnoszącym się do zasady związania granicami skargi kasacyjnej wskazanemu rozwiązaniu towarzyszy założenie, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2368/16). Artykuł 183 § 1 P.p.s.a. nie uprawnia natomiast do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania (określenia, precyzowania). Również w wyroku z 19 października 2006 r., sygn. I FSK 104/06 wyrażono pogląd, iż strona ma prawo przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie jest natomiast dopuszczalne formułowanie w takim piśmie nowych podstaw kasacyjnych, których wcześniej nie powołano w skardze kasacyjnej. W tym kontekście pismo z 17 sierpnia 2018 r., w którym przedstawiono nową argumentację z powołaniem się na przepisy, w zakresie w którym nie zostały ujęte w skardze kasacyjnej, jako złożone po terminie określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a., nie może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie ocenione. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej uznać należy, że zmierzały one do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak również nie stanowi decyzji administracyjnej, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania spraw ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że ustawa o KAS dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. Zadaniem KAS jest ochrona interesów Skarbu Państwa i ochrona obszaru celnego Unii Europejskiej, zapewnienie obsługi i wsparcia podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługa i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS, co wynika z art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia winna zostać uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bądź też decyzję administracyjną, trzeba rozważyć czym w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. W tym zakresie należy mieć na uwadze następujące okoliczności: 1. przedmiotowa propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystną), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedstawionej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem o którym mowa w art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero odmowa funkcjonariusza przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jak też na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Nie sposób również w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustaw o KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W świetle powyższego uznać należy, że propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jak również nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim wskazują na bezczynność organu podnieść należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie pisemna propozycja organu w przedmiocie zatrudnienia. Przedmiotowa skarga nie obejmowała swym zakresie bezczynności organu. Sąd zatem nie badał w tym postępowaniu, czy organ pozostawał w bezczynności czy też nie i w jakim zakresie. Tym samym zarzuty odnoszące się do bezczynności organu uznać trzeba za chybione. W konsekwencji stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Stwierdzenie natomiast podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie. Również ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia. W tym miejscu niezbędne jest wskazanie, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jej prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania Artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju - może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (patrz sprawa Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, przez interpretację Artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, nie mającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc zatem pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma odniesienia do niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.