II SAB/Rz 166/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. U. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. II SAB/Rz 166/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A. U. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: DIAS) wyrażająca się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz.U. poz. 1948, dalej: "przepisy wprowadzające ustawę KAS"). Na powyższej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie istnienia bezczynności DIAS w związku z faktem braku przedstawienia propozycji służby i zobowiązanie tego organu do zaprzestania bezczynności oraz niezwłocznego uzupełnienia przedstawionej jej propozycji pracy o informacje określające warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że DIAS miał do dnia 31 maja 2017 r. prawny obowiązek wręczenia propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Nie dokonując tego naruszył nie tylko wskazaną regulację, ale także: - art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), - rekomendację nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, - Europejski Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji, - art 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.), który wskazany jest jako przykład standardów europejskich. Zdaniem skarżącej, z art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Swoje stanowisko wywodzi również z treści art. 170 ust. 1 tej ustawy, który wyraźnie odróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy, wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. Zarzucając wskazanym przepisom niekonstytucyjność powołała się na nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej dostały propozycję służby, podczas gdy ona otrzymała jedynie propozycję pracy. Przyjęła ją działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym, niemniej domaga się jej uzupełnienia celem utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Skarżąca wykazała, że przed wniesieniem skargi do Sądu, [...] maja 2017 r. skierowała do DIAS wezwanie do złożenia propozycji służby, uznając że otrzymana [...] maja 2017 r. propozycja pracy stanowi oczywistą omyłkę, a to z uwagi na brzmienie art. 165 ust. 3 i 7 ustawy wprowadzającej, stanowiących, że dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i do dnia 31 maja 2017 r. otrzymają propozycję służby. W odpowiedzi – pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. - DIAS poinformował, że w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Oświadczenie o ich przyjęciu zostało złożone w dniu [...] czerwca 2017 r., co oznacza, że stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r. (powyższe wynika z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej). DIAS zaznaczył też, że na mocy art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mają zastosowania przepisy K.p.a. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie uzasadnił tym, że bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi dotyczyć stosunku administracyjnego będącego choćby potencjalnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a tego w sprawie nie stwierdzono. Wniosek o oddalenie został zaś umotywowany prawidłowo zastosowanymi przepisami. Wyjaśniono, że art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej uprawniał DIAS do przedstawienia w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków zatrudnienia albo służby. Zdaniem organu przepis ten w żadnym wypadku nie przesądza o charakterze propozycji – służby czy zatrudnienia. Brzmienie tego przepisu - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - wyczerpuje przypadek, kiedy dyrektor izby administracji skarbowej przedkłada pracownikom oraz funkcjonariuszom (koniunkcja czyli i pracownikom i funkcjonariuszom) pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (alternatywa, czyli albo jedno albo drugie). Na zasadność takiej wykładni wskazuje brzmienie kolejnych przepisów, m. in. art. 170 ust. 1 i art. 171 ust. 2 ustawy wprowadzającej. W związku z powyższym jako niezasadny DIAS uznał zarzut o niekonstytucyjności propozycji warunków zatrudnienia i naruszenia zasady równości. Skarżąca zarzuty podniesione w skardze dodatkowo rozwinęła w piśmie procesowym z 2 listopada 2017 r., ustosunkowując się tym samym do twierdzeń DIAS zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych podlega odrzuceniu. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a tym organem. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej jest szczególnie istotne dla skarżącego. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu co do zasady przysługuje każdemu w każdej sprawie. Zasadnicze znaczenie dla sposobu rozpoznania skargi ma jednak ustalenie w sprawie właściwości danego sądu, w niniejszym przypadku sądu administracyjnego; jej brak stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż jej merytoryczne rozpoznanie byłoby w takiej sytuacji obarczone wadą nieważności postępowania. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) wskazuje w art. 3 § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Podobnie art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.): sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a także art. 184 Konstytucji: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma zatem ustalenie, czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga to każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25 i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji) są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1); Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – System Informacji Prawnej LEX). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65]. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573]. Odmiennie – B. Adamiak (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 45), według której ustawodawca w P.p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro P.p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". Niezależnie od powyższego, powszechnie jako zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważa się element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca na podstawie aktu mianowania pełniła w Izbie Celnej służbę na stanowisku eksperta Służby Celnej. W dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła na podstawie art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających KAS oświadczenie o przyjęciu złożonej jej [...] maja 2017 r. propozycji zatrudnienia na stanowisku starszego specjalisty Izby Administracji Skarbowej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że propozycje zatrudnienia /służby przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Nie stanowią one również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Aby możliwe było zakwalifikowanie wskazanego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. II SA 1367/97, postanowienia NSA: z dnia 15 grudnia 2010 r. II GSK 8/10 i z dnia 16 grudnia 2013 r. II FSK 2968/13). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego /pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków prawnokształtujących. Taka czynność nie jest również aktem lub czynnością podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W konsekwencji, w świetle powyższego należy kolejno stwierdzić, że P.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji pracy /służby. Żądana przez skarżącą czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby (uzupełnienia propozycji pracy) nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego – art. 3 § 3 P.p.s.a. Przepisy wprowadzające KAS weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i następnych. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4) przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947). Zgodnie z jej art. 277 zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona ich właściwość w sprawach ze stosunków pracy. Skarżąca będąc funkcjonariuszem celnym otrzymała propozycję zatrudnienia. Składając [...] czerwca 2017 r. oświadczenie o przyjęciu warunków zatrudnienia stała się pracownikiem służby celnej i z tego też tytułu nie podlega ochronie administracyjnoprawnej. Przedstawiona jej propozycja stanowi akt woli (a nie władzy) organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależało przyjęcie złożonych nowych warunków zatrudnienia. Pomimo zatem, że skarżącej została przedstawiona propozycja nowych warunków zatrudnienia (a tym samym nie doszło do przedstawienia jej propozycji służby), to brak wspomnianego koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Aby móc mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z przywołanych wyżej przepisów nie wynikał obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z czym wiąże ona bezczynność organu w tym zakresie. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. O ile użyty w tych przepisie zwrot "odpowiednio" mógłby ewentualnie wskazywać na obowiązek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby, to jednak przeczy temu treść pozostałych przepisów, z których wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też brak przedstawienia którejś z propozycji. Nieprzedstawienie zaś dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby (ograniczenie się do propozycji pracy) nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna. W związku ze stwierdzeniem braku swojej właściwości w przedmiocie objętym skargą, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu. Z tej też przyczyny nie mógł merytorycznie odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów.