II OSK 1946/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2329/16 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. J. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Z. G. kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2329/16, po rozpoznaniu skargi Z. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 ppkt 1 lit. a decyzji Burmistrza Gminy K. – J. nr [...] z [...] stycznia 2016 r. oraz uchylił pkt 2 ppkt 1 lit. a ww. decyzji Burmistrza Gminy K. – J. z [...] stycznia 2016 r., zaś w pozostałej części oddalił skargę. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrza Gminy K. J. decyzją z [...] stycznia 2016r. nr [...], na wniosek H. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr ewid.: [...],[...],[...], obręb 01-16, położonych w K. J. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania skarżącego oraz D. J., decyzją z [...] lipca 2016r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz.778, dalej "upzp") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Zdaniem Kolegium analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zabudowy już istniejącej na tym obszarze oraz spełnia wszystkie wymogi zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", co pozwala na jej realizację w założony we wniosku przez inwestora sposób. W sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co pozwala na spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Kolegium wyjaśniło również zasadności ustalenia przez organ I instancji wymaganych prawem wskaźników. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez niewłaściwe uznanie, iż wskazany teren spełnia w sposób łączny warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, przepisów rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wskaźników cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa") poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. powyższą skargę częściowo uwzględnił. Zdaniem Sądu I instancji co do części postanowień zawartych w decyzji organu I instancji, a wobec utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, również w decyzji organu II instancji, doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zakwestionował prawidłowość wniosków wynikających z fragmentu analizy urbanistycznej i uznał, że doszło do naruszenia przepisów procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa w powiązaniu z normą art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. w zw. z § 5 rozporządzenia. W niniejszej sprawie wątpliwości Sądu budzi kwestia ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Parametr ten ustalono w przedziale 45% do 53%, wskazując iż jest on większy od średniego, który wynosi 23%. Zdaniem Sądu I instancji w niedostateczny sposób wyjaśniona została zasadność odstępstwa. Tym bardziej, że biorąc pod uwagę wielkość tego wskaźnika dla występującej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, tj. przedział od 42-44% (co słusznie zdaniem Sądu brał pod uwagę organ, wobec tego że przedmiotem planowanej inwestycji jest właśnie zabudowa wielorodzinna), ustalenie tego wskaźnika w przedziale 45-53% bez dodatkowego uzasadnienia, czyni to ustalenie dowolnym. Przepisy rozporządzenia nakazują bowiem odniesienie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu bądź do średniego wskaźnika (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) bądź do innego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Ten inny wskaźnik musi jednak wynikać z koncepcji jego ustalenia, zawartej przynajmniej w analizie. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie, że w obszarze analizowanym występuje działka z takim właśnie wskaźnikiem zabudowy iż że jest to zgodne z koncepcją inwestora. Wskaźnik ten musi być bowiem odniesiony bądź do średniego wskaźnika, bądź – w razie podstaw – zweryfikowany w oparciu o konkretne zindywidualizowane przesłanki. Z tych wszystkich względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części wskaźnika powierzchni zabudowy. Jako bezzasadne Sąd I instancji uznał natomiast zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego, stwierdzając, że odnośnie pozostałych wskaźników decyzja jest prawidłowa, oparta o prawidłowo ustalony stan faktyczny podjęty na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części oddalającej skargę oraz zasądzającej zwrot kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w aspekcie art. 134 § 1 Ppsa tj. naruszenie prawa materialnego polegające na popełnieniu błędu subsumcji; Sąd I instancji nie dostrzegł, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia; 2) art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia tj. naruszenie prawa materialnego polegające na popełnieniu błędu subsumcji; Sąd I instancji niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w § 9 ust. 3 rozporządzenia; 3) art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z § 5 - § 8 rozporządzenia polegające na wadliwym wykonaniu analizy dotyczącej cech zabudowy określonych w § 1 pkt 2-5 rozporządzenia, tj. naruszenie prawa materialnego polegające na popełnieniu błędu subsumcji; Sąd I instancji niewłaściwie uznał, iż poza częścią dotycząca wskaźnika zabudowy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w w/w przepisach. Ta podstawa skargi kasacyjnej winna być przedmiotem analizy NSA tylko w przypadku uznania, że został prawidłowo ustalony front działki, obszar analizowany i że analizy dokonano na prawidłowej mapie tj. w sytuacji uznania, że nie mogą być uwzględnione zarzuty zawarte w 1 i 2 podstawie niniejszej skargi kasacyjnej; 4) art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wydanie takiej decyzji nie było możliwe z uwagi na nie zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (teren inwestycji nie spełnia w sposób łączny wszystkich warunków wymaganych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80 Kpa i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 Ppsa, a także art. 151 i 153 Ppsa polegające w istocie na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 6) art. 206 Ppsa polegające na nie zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania w całości; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 Ppsa polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń w całości tj. na nie uwzględnieniu skargi w całości, pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma zarzut nr 7 wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 Ppsa i polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń w całości a tylko w części pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. Zarzut ten należy podzielić. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa sąd może uchylić zaskarżoną decyzję w części, jednak możliwość ta dotyczy tylko sytuacji, kiedy pozostała część rozstrzygnięcia da się normatywnie wyodrębnić i może ona samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie zakwestionowanie przez Sąd I instancji sposobu wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, a więc kluczowego parametru, wskazuje w sposób jednoznaczny na wadliwość sporządzonej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji wadliwość decyzji o warunkach zabudowy. W obrocie prawnym nie może bowiem istnieć autonomicznie częściowa decyzja o warunkach zabudowy bez wskaźnika powierzchni zabudowy. Tym samym było niedopuszczalne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wyłącznie w części dotyczącej jednego wskaźnika. W świetle powyższego, obowiązkiem Sądu I instancji było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, a nie w części. W związku z tym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również wydanych z naruszeniem art. 61 ust. 5 upzpz w zw. z § 5 rozporządzenia oraz 7, 77 § 1 i 80 Kpa decyzji organów obu instancji. W ponownym postępowaniu konieczne będzie sporządzenie nowej analizy i ponowna ocena spełnienia przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.