I OSK 2462/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1399/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta R., po rozpoznaniu wniosku M. K., odmówił umorzenia należności w wysokości 12.096 zł z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz uprawnionych J., M. i T. K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał sytuację majątkową i zdrowotną skarżącego oraz podał, że jego zadłużenie z tytułu wypłaconych przez organ świadczeń z tytułu zaliczek alimentacyjnych wynosi 12.096 zł. Wyjaśnił, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 1 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.o.u.a."), albowiem prowadzona przeciwko niemu egzekucja należności alimentacyjnej nie była skuteczna przez okres co najmniej 3 ostatnich lat w wysokości miesięcznej nie mniejszej niż wysokość zasadzonych alimentów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że organ I instancji zasadnie uznał, iż nie została spełniona przesłanka do umorzenia choćby 30 % kwoty zobowiązań na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. Ponadto, w ocenie SKO, organ I instancji oceniając istnienie przesłanki do umorzenia ocenił w sposób prawidłowy i kompleksowy sytuację dochodową, zdrowotną i rodzinną skarżącego. Działanie organu I instancji ograniczyło się nie tylko do ustalenia jego sytuacji dochodowej ale także sytuacji zdrowotnej, życiowej i okoliczności te znalazły swoje odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Zdaniem SKO, fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, bezrobocie i konieczność ponoszenia wydatków związanych z codziennym utrzymaniem, nie czyni sytuacji skarżącego nadzwyczajnej na tle innych dłużników alimentacyjnych. Niskie dochody nie przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia, zaś korzystanie przez stronę ze środków pomocy społecznej również nie stanowi wystarczającej przesłanki dla pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie. Wskazało przy tym, że skarżący nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, zaś orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zostało przyznane na czas określony do dnia 30 listopada 2017 r. Istnieją zatem realne możliwości poszukiwania i podjęcia zatrudnienia - stosownie do sił umysłowych i fizycznych - a w konsekwencji poprawy sytuacji finansowej skarżącego. Skarżący posiada zadłużenie z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaliczki alimentacyjnej, świadczeń alimentacyjnych wypłacanych przez ZUS. Jednocześnie nie pracuje od 1998 r., zaś egzekucja komornicza wobec niego jest prowadzona od 1997 r. Umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się natomiast od 13 sierpnia 2015 r. A zatem zadłużenie skarżącego jest efektem wieloletniego niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego i niepodejmowania starań celem zmiany tej sytuacji, w celu zapewnienia środków utrzymania i środków wychowania. SKO podkreśliło, że umarzanie zaległych należności każdemu dłużnikowi z powodu braku chwilowej możliwości zarobkowania prowadziłoby do przerzucania obowiązku utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych przez wszystkich podatników, co byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Na koniec SKO wyjaśniło, że ustawodawca w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. przewidział trzy rozwiązania dla dłużnika alimentacyjnego, które winny przyczyniać się do poprawy jego sytuacji. Dłużnik może więc wystąpić o odroczenie spłaty występującego zadłużenia, o rozłożenie na raty, a w ostateczności o umorzenie występującego zadłużenia. Zamieszczenie w przywołanym przepisie wymienionych możliwości poprawy sytuacji dłużnika alimentacyjnego równoznaczne jest z tym, że stosowane one winny być w określony sposób, a mianowicie począwszy od środka wywołującego najmniejszy skutek aż po środek wywołujący skutek największy. Z tego też powodu dłużnik alimentacyjny ma do wykorzystania w pierwszej kolejności przysługującą mu możliwość odroczenia terminu spłaty występującego zadłużenia lub rozłożenia tej spłatę na raty, a dopiero w ostateczności uzasadnione jest wystąpienie o umorzenie występującej należności. W opinii SKO, aktualna sytuacja życiowa skarżącego może stanowić jedynie przesłankę do odroczenia terminu spłaty ciążącego na nim zobowiązania do czasu poprawy sytuacji dochodowej lub rozłożenia spłaty na raty. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że w oparciu o art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. dopuszcza się wydanie decyzji umarzającej należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej, o ile dotychczas prowadzona wobec dłużnika alimentacyjnego była skuteczna; wysokość umarzanej należności jest uzależniona od długości okresu, w jakim skutecznie egzekwowano od dłużnika zaległości. Z dobrodziejstwa przywołanego przepisu skarżący nie mógł skorzystać, albowiem jak wynika z poczynionych przez organy ustaleń, prowadzona wobec skarżącego egzekucja nie była skuteczna; egzekucja prowadzona jest od roku 1997, a w jej toku nie wyegzekwowano żadnej należności. Z kolei na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, o ile przemawia za takim rozstrzygnięciem jego sytuacja dochodowa i rodzinna. Sąd I instancji wskazał, że sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych, na które dłużnik alimentacyjny nie ma wpływu. Zdaniem Sądu I instancji, dokonując oceny sytuacji życiowej i rodzinnej skarżącego organy słusznie doszły do przekonania, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku. Skarżący nie pracuje od roku 1998. Już od roku 1997 prowadzona jest wobec niego egzekucja. Orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od 13 sierpnia 2015 roku. Aktualnie skarżący, zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie posiada lekki stopień niepełnosprawności. Od momentu powstania należności nie zaistniały żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu spłatę zadłużenia. Samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Sąd I instancji za prawidłową uznał konkluzję organów, że zadłużenie skarżącego powstało w wyniku wieloletniego zaniedbywania ciążących na nim obowiązków alimentacyjnych, pomimo iż skarżący miał możliwości podjęcia pracy zarobkowej adekwatnie do swoich kompetencji i stanu zdrowia. Skarżący ma 58 lat, mieszka w mieszkaniu własnościowym po matce, nie posiada nikogo na utrzymaniu. Źródłem jego dochodu jest zasiłek stały oraz zasiłek mieszkaniowy wraz z dodatkiem energetycznym w łącznej wysokości 663,45 zł. Skarżący nie pracuje ani zawodowo ani dorywczo. W ocenie Sądu I instancji, nie zaistniała żadna nadzwyczajna i zupełnie wyjątkowa okoliczność, która trwale bądź czasowo uniemożliwiłaby skarżącemu podjęcie starań o uzyskanie środków finansowych na spłatę powstałego zadłużenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I . naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez brak uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, podczas, gdy w niniejszej sprawie mając na względzie sytuację dochodową i rodzinną skarżącego zachodziły przesłanki umorzenia należności, co finalnie doprowadziło do braku uchylenia zaskarżonej decyzji; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia decyzji w całości oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji (zarówno jak i organ I instancji) przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszyły: a) art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez brak uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, podczas, gdy w niniejszej sprawie mając na względzie sytuację dochodową i rodzinną skarżącego zachodziły przesłanki umorzenia należności, b) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywizmu i rzetelnego rozpatrzenia sprawy nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnego z rzeczywistością, co objawiło się w szczególności przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący, c) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., gdyż w świetle wyżej wskazanych naruszeń prowadzenie postępowania przez organy nie pogłębia zaufania uczestników postępowania do administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" wskazuje, że decyzje organów administracji w tym przedmiocie mają charakter decyzji uznaniowych. W ramach uznania administracyjnego organ może zatem, ale nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Rzeszowie prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych i podjęcie rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustalono wysokość zobowiązań skarżącego, jego aktualne dochody, stan zdrowia, a także ogólną sytuację finansową i życiową. Nie można zgodzić z zarzutem nieuwzględnienia całokształtu okoliczności wpływających na sytuację materialną dłużnika, w tym wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie okoliczności związanych z powstaniem zadłużenia. Ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Na gruncie powołanego przepisu nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie oceny we wskazanym wyżej zakresie w oparciu o sytuację dłużnika, czy jego zachowania, jakie miały miejsce wiele lat przed wydaniem decyzji. Okoliczność, że skarżący (w bliżej niesprecyzowanym okresie przed 2016 r.) był przez pewien czas osobą bezdomną, nie stanowi podstawy dokonania oceny możliwości umorzenia przez organ należności wraz z odsetkami. Nie ma bowiem sporu co do tego, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji skarżący nie był osobą bezdomną - zamieszkiwał w mieszkaniu własnościowym po matce. Również okoliczność, że obecnie jedynym dochodem skarżącego są zasiłki z pomocy społecznej w łącznej wysokości 663,45 zł nie oznacza niejako automatycznie, że musi dojść do umorzenia zadłużenia. Sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna bowiem być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. W niniejszej sprawie o umorzenie należności alimentacyjnych wystąpiła osoba będąca w wieku produkcyjnym, posiadająca orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na czas określony (do 30 listopada 2017 r.), mogąca jednakże podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Posiadany stopień niepełnosprawności nie wyłącza skarżącego kasacyjnie z możliwości wykonywania pracy, ogranicza jedynie rodzaj pracy, którą może wykonywać, nie eliminuje go natomiast z życia zawodowego w ogóle. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniały więc podstawy do uznania, że, skarżący kasacyjnie jako osoba zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej, będzie w stanie znaleźć zatrudnienie stosowne do swych predyspozycji zdrowotnych, pozwalające na spłatę chociażby części zaległości alimentacyjnych. Wniosek taki znajduje potwierdzenie w fakcie, że obecnie M. K. ma orzeczony jedynie lekki stopień niepełnosprawności. Wskazywane przez skarżącego okoliczności nie czynią zatem jego sytuacji wyjątkowej oraz nie mogą stawiać go w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych dłużników alimentacyjnych. Aktualna sytuacja skarżącego nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia, tym bardziej że strona ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu płatności, a następnie rozłożenia należności na raty. W tych warunkach, twierdzeniom organów o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, nie można zarzucić dowolności. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art.11 i art. 77 i art. 80 K.p.a. Istotne dla sprawy okoliczności zostały bowiem prawidłowo ustalone w oparciu o zebrany w sposób wystarczający materiał dowodowy. WSA zasadnie zaaprobował stanowisko organu o braku podstaw do zastosowania art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i umorzenia należności skarżącego z tytułu wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji oddalił skargę, nie naruszając art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.