II OSK 748/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1185/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności istnienia parkingu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz E. S. 1210 zł (jeden tysiąc dwieście dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 1185/17) oddalił skargę E.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności parkingu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia parkingu na terenie działki nr [...], położonej w [...]. Organ I instancji ustalił, że od strony południowo-wschodniej działki nr [...] położonej w [...] pomiędzy drogą powiatową a ogrodzeniem, istnieje teren utwardzony betonowymi płytami kratowymi. Utwardzenie to ma wymiary 2.2 x 13.37 m. Na podstawie zeznań stron i świadków PINB ustalił, że przedmiotowy teren stanowi miejsca postojowe, a roboty związane z tym utwardzeniem zostały wykonane w marcu-kwietniu 2003 r. Inwestorem był K. Z., poprzedni właściciel działki nr [...]. W dniu 9 maja 2017 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną w trakcie której stwierdził, że przedmiotowe utwardzenie betonowymi płytkami kratowymi zlokalizowane jest w całości na działce nr [...], stanowiącej pas drogi powiatowej, a nie jak wcześniej ustalono, na działce nr [...], stanowiącej obecnie własność J. Z.. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się na niej droga jest w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. W sprawie utwardzenia terenu działki nr [...] położonej w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął odrębne postępowanie. Powyższe ustalenia w zakresie lokalizacji spornego utwardzenia terenu doprowadziły organ I instancji do wniosku, że należy umorzyć – na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. postępowanie w sprawie legalności istnienia parkingu na terenie działki nr [...] w [...]. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. wniosła E. S.. Podała m.in., że nielegalnie wybudowany parking bezpośrednio przylega do jej działki budowlanej, która jest systematycznie zajeżdżana. Zakwestionowała ustalenie, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PWINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał, że decyzja ta jest trafna mimo błędnego jej uzasadnienia. Wyjaśnił, że z ustaleń PINB wynikało, że na działce nr [...] położonej w [...] nie istniał parking, którego legalność kwestionowała wnioskodawczyni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., E. S. zarzuciła brak zapewnienia jej czynnego prawa do udziału w postępowaniu. Wskazała, że jest osobą niepełnosprawną, a organ nadzoru budowlanego prowadzący sprawę nie zapewnił jej dostępu do specjalnych urządzeń umożliwiających udział w sprawie. Podniosła również, że w aktach brak jest dowodu potwierdzającego własność działki nr [...]. Stwierdzała, że parking na działce nr [...] istnieje i stanowi zagrożenie dla jej posesji nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. oddalił skargę. Podał, że skarżąca - wnioskiem z dnia 24 czerwca 2016 r. uzupełnionym pismem z dnia 28 lipca 2016 r. zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie legalności parkingu na działce [...] należącej do J. Z.. W toku postępowania, podczas oględzin nieruchomości ustalono, że kwestionowane roboty polegające na utwardzeniu terenu betonowymi płytami kratowymi zostały w całości zlokalizowane na działce nr [...], stanowiącej pas drogi powiatowej, własności Skarbu Państwa. Zaakcentował sąd I instancji, że powyższe ustalenie wynika ze sporządzonego protokołu rozprawy administracyjnej (k.82) oraz wypisu z ewidencji gruntów (k.5). Na tej podstawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych na działce [...] stanowiącej własność J. Z. stało się bezprzedmiotowe. Zauważył jednak sąd I instancji, że PINB wszczął nowe postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr [...]. W ocenie WSA w Rzeszowie nie ulega w sprawie wątpliwości, że przedmiot postępowania zostaje określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu (art 61 § 1 i 3 K.p.a.) i zadaniem organu administracji jest załatwienie określonej w ten sposób sprawy administracyjnej. Brak natomiast któregoś z tak oznaczonych elementów materialnego stosunku prawnego oznacza bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, tj. stan, w którym nie będzie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sąd I instancji powołał wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 9 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 894/17), w którym sąd ten stwierdził, że to, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot i czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie orzekającego obecnie WSA w Rzeszowie, przedstawione wyżej stanowisko należy uznać za trafne także w niniejszej sprawie. W toku postępowania w sprawie z wniosku E. S. dotyczącego kontroli robót budowlanych na działce [...] okazało się, że kwestionowane roboty nie zostały wykonane na działce 1220/2 należącej do J.Z., w stosunku do której skarżąca domagała się przeprowadzenia kontroli, lecz na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w świetle przeprowadzonych przez organ I instancji dowodów, w tym oględzin. Wg WSA w Rzeszowie, nie ma racji skarżąca twierdząc, że w aktach spawy brak jest dowodu własności działki nr [...]. Z dołączonego do akt administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów wynika bowiem, że działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w tymczasowym zarządzie Dyrekcji Okręgowych Dróg Publicznych. Ustalenie zatem, że roboty budowlane, których sprawdzenia legalności domagała się skarżąca nie zostały wykonane na działce, którą wskazała we wniosku, musiało prowadzić do umorzenia postępowania. W świetle powyższego poglądu, stwierdził sąd I instancji, że PINB prawidłowo umorzył postępowanie z wniosku E. S. o zbadanie legalności robót budowlanych - realizacji parkingu na działce [...] i jednocześnie wszczął postępowanie w sprawie utwardzenia działki nr [...]. Stanowiło to z jednej strony procesową konsekwencję braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w zakreślonej granicami wniosku sprawie administracyjnej, z drugiej zaś wyraz realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, przez uruchomienie postępowania w stosunku do prawidłowo określonego przedmiotu postępowania. Niesłuszne okazały się – zdaniem sądu I instancji - także zarzuty skarżącej dotyczące pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzez brak zapewnienia warunków zapoznania się z aktami oraz udziału - w podejmowanych czynnościach - w sposób dostoswany do jej inwalidztwa. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca za każdym razem była informowana o wyznaczonych przez organ czynnościach i składała w sprawie liczne pisma. Organ prawidłowo również pouczył stronę, że w przypadku niemożności osobistego stawiennictwa, E. S. mogła ustanowić w sprawie pełnomocnika (pismo organu z dnia 5 czerwca 2018 r. - akta administracyjne - k.87). Analiza treści kierowanych do organu pism, nie pozwala stwierdzić, że brak osobistego udziału skarżącej w rozprawach miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie WSA w Rzeszowie, przeprowadzone przez organ I instancji dowody w sposób niewątpliwy dowiodły bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Sąd I instancji przedstawił też rozważania odnośnie braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o kolejne odroczenie rozprawy. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12.09.2018 r. wniosła E. S.. Skargę tę oparto na podstawie naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 1 par. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy; 2. art. 1 par. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 par. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,9, 77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniano w jaki sposób ustalono, że parking nie znajduje się na działce nr [...] – co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, w szczególności prawa do żądania sprawdzenia legalności budowy parkingu na działce nr [...], a będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 3. art. 141 par. 4 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, brak ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów; 4. art. 106 par. 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów złożonych przez skarżącą pomimo, iż było to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania; 5. art. 109 p.p.s.a. – poprzez brak odroczenia rozprawy wyznaczonej na 12.09.2018 r., co pozbawiło skarżącą udziału w rozprawie na której wydano orzeczenie, a tym samym skarżąca pozbawiona została możności obrony – co skutkuje nieważnością postępowania (art. 183 par. 2 pkt 5 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Żądała także zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawą naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. Zasadnie bowiem zarzucono sądowi I instancji uchybienie w zakresie braku kompleksowego rozważenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności przyjęcie za prawidłowe ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego odnośnie tego, że sporny w sprawie parking (utwardzone miejsca postojowe) znajduje się na działce nr [...] w [...], a nie jak miało to wynikać (por. niżej) z inicjującego postępowanie administracyjne wniosku E. S. – na działce [...]. Oceniając powyższe zagadnienie należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, treść wniosku E. S. z dnia 24 czerwca 2016 r., wbrew przyjętemu przez organy nadzoru budowlanego stanowisku, zaakceptowanemu następnie przez WSA w Rzeszowie nie przesądzała, że sporny parking (miejsca postojowe) znajduje się na działce nr [...]. Analiza treści tegoż wniosku, w zakresie odnoszącym się do ocenianej inwestycji wskazuje bowiem, iż wnioskodawczyni żądała od organów nadzoru budowlanego kontroli legalności parkingu znajdującego się "przy działce nr [...]" stanowiącej własność J. Z., a przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej i działki wnioskodawczyni nr [...]. Tak określona treść wniosku inicjującego kontrolowane przez sąd I instancji postępowanie wykluczała więc dopuszczalność przyjęcia, iż żądanie wnioskodawczyni dotyczyło wyłącznie kontroli działki nr [...] i urządzonych na tej nieruchomości miejsc postojowych (parkingu). Cytowana bowiem treść wniosku ("przy działce nr [...]") naprowadzała jedynie na miejsce, które winno podlegać kontroli i być przedmiotem ocen i ustaleń organów nadzoru budowlanego. Nie wykluczała zarazem dopuszczalności czynienia ustaleń faktycznych względem innego, geodezyjnie określonego miejsca położenia spornej inwestycji. Analizowane pismo nie przesądzało więc, że utwardzenie przedmiotowego terenu znajduje się na działce nr [...]. Po drugie, nie miało żadnego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie ustalenie, iż sporny parking (miejsca postojowe) położony jest na działce nr [...] w [...]. Dostrzec bowiem trzeba, iż z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji wynika, że powyższe ustalenie było wynikiem czynności podjętych przez pracowników organu administracji w trakcie rozprawy administracyjnej mającej miejsce w dniu 9 maja 2017 r., stwierdzonych protokołem na k. 86 akt administracyjnych. Protokół ten zawiera treść wskazującą, że "ustalono, iż utwardzony teren na działce jest na działce nr [...] znajdującej się w pasie drogowym". Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, że akta sprawy nie zawierają jakiejkolwiek mapy pozwalającej ustalić miejsce położenia i przebieg granic działki nr [...]. Nie zawierają także jakichkolwiek innych danych wskazujących na podstawę takiego ustalenia tj. przyjęcia, że ten utwardzony teren (parking) jest właśnie na działce nr [...]. W związku z powyższym, oceniane ustalenie pozbawione jest możliwości weryfikacji, przez co jest ono całkowicie dowolne. Stwierdzić więc trzeba, że przyjęcie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy oparte zostało na samym jedynie twierdzeniu organu nadzoru budowlanego, że sporna inwestycja znajduje się na działce nr [...], bez istnienia ku temu dostatecznych podstaw w materiale dowodowym. Podkreślić zarazem należy, że o miejscu położenia spornej działki (nr [...]) nie decyduje – powoływany przez organy administracji – dokument wypisu z ewidencji gruntów. Wskazuje on jedynie właściciela tejże działki, lecz nie przesądza, że to właśnie na tej nieruchomości urządzone zostały miejsca postojowe, których zbadania legalności oczekiwała skarżąca. Tego rodzaju dokument nie zawiera też granic nieruchomości (działki), co dodatkowo nie pozwala czynić na jego podstawie miarodajnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Przedstawionych wyżej uchybień w zakresie braku poprawności kształtowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organów administracji nie dostrzegł orzekający sąd I instancji, akceptując zasadność przyjętych przez organy administracji ustaleń. W tym też aspekcie, trafny okazał się stawiany WSA w Rzeszowie zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. W związku z powyższym, objęty skargą kasacyjną wyrok, jako naruszający wskazane wyżej przepisy podlegał uchyleniu. Jednocześnie, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności parkingu. Skarga ta zaś, z przedstawionych już wyżej względów zasługiwała na uwzględnienie i skutkowała uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Oba bowiem orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wydając kontrolowane akty, wadliwie odczytały treść wniosku inicjującego postępowanie - jako żądanie objęcia kontrolą wyłączenie działki oznaczonej numerem [...], a także – co zostało już wyżej wykazane – dowolnie (tj. bez należytego udokumentowania) przyjęły ustalenia faktyczne dotyczące miejsca położenia spornej inwestycji (działka nr [...]). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia (pkt 1 sentencji) był art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji publicznej uwzględnią wskazaną wyżej ocenę prawną. Rozważą także celowość i zasadność poczynienia ustaleń odnośnie miejsca położenia spornego parkingu (numer działki oraz przebieg jej granic) ewentualnie przy pomocy geodety, uwzględniając zarazem konieczność należytego udokumentowania stwierdzonych ustaleń. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione. Zarzuty naruszenia art. 1 par. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a., a także art. 141 par. 4 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, niedoniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów – stanowią jedynie modyfikację (odmienne ujęcie) zarzutu ocenionego powyżej. Wobec zajętego przez NSA stanowiska, nie jest niezbędne odrębne odnoszenie się do nich. Z kolei nietrafne były zarzuty dotyczące braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu sądowym (art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 183 par. 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak też nieprzeprowadzenia zgłoszonych dowodów (art. 106 par. 3 p.p.s.a). Trafnie wskazał sąd I instancji na brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej dotyczącego kolejnego odroczenia terminu rozprawy, skoro do wydania wyroku nie jest niezbędny udział strony w rozprawie, zaś skarżąca mogła wszelkie argumenty wzmacniające żądanie skargi, przedstawić w złożonym sądowi piśmie procesowym. Odnośnie wnioskowanego przez skarżącą przeprowadzenia dodatkowych dowodów stwierdzić trzeba, że dowody te pozostawały bez jakiegokolwiek znaczenia dla możliwości przyjęcia prawidłowego kierunku rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, gdyż dokładna analiza będących w dyspozycji sądu akt sprawy, była w tym zakresie w pełni wystarczająca. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.