II FSK 2094/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca) Sędziowie NSA Bogusław Dauter WSA (del.) Mirosław Surma po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1167/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1167/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wójta Gminy S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 24 sierpnia 2017 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. 2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości określenia w rozpoznawanej sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14. 3. Od wskazanego na wstępie orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 207 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, podczas gdy winna ona zostać uwzględniona w związku z naruszeniem przez organ egzekucyjny art. 153 p.p.s.a. polegającym na naruszeniu wiążących Sąd i organ wskazań zawartych w poprzednim wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2017 r. (I SA/GI 1463/16) odnośnie konieczności uwzględnienia przy określaniu wysokości opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej wskazanych przez Sąd okoliczności, z których wynika że: a) opłaty te w niniejszej sprawie obciążają wierzyciela - przy czym okoliczność ta została nie tylko pominięta, ale pominięto również fakt, iż wierzyciel uiścił na rzecz organu egzekucyjnego opłatę komorniczą w kwocie 124.671,90 zł, b) opłaty te powinny pozostawać w związku z poziomem skomplikowania, czynności - podczas gdy wykonanie prostej czynności w postaci wysłania jednego zajęcia wierzytelności w żaden sposób nie uzasadnia naliczenia opłaty w kwocie prawie 77 tys. zł., c) opłaty te powinny uwzględniać nakład pracy organu - podczas gdy organ egzekucyjny nie podał żadnych konkretnych okoliczności dotyczących rzeczywistego nakładu pracy, a oszacowany nakład pracy na podstawie innych okoliczności ustalonych w sprawie (takich jak choćby fakt dokonania tylko jednego zajęcia) w sposób oczywisty prowadzą do wniosku, że nakład ten nie był adekwatny do wynagrodzenia sięgającego 77 tys. zł, d) podany przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. katalog wskazówek był zamknięty, a więc organ egzekucyjny nie mógł rozszerzyć go na dodatkową okoliczność dotyczącą "100% skuteczności egzekucji", która to okoliczność jest brana pod uwagę przy pobieraniu obciążającej wierzyciela opłaty komorniczej i w związku z tym nie może być ponownie uwzględniana przy ustalaniu wysokości innych opłat mających również obciążyć wierzyciela, e) w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej - dodatkowo, że wskazane przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. wskazania nie mogą naruszać ustawowego celu naliczenia tej opłaty, którym jest zwrot wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych - przy czym wskazane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby do naruszenia tego nie doszło WSA w Gliwicach uwzględniłby skargę i uchyliłby zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 w związku z art. 66 § 3 i art. 1 a pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: "u.p.e.a.") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "100% skuteczność egzekucji" może stanowić kryterium ustalania wysokości opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności oraz opłaty manipulacyjnej, podczas gdy ze skuteczną egzekucją związany jest obowiązek zapłaty opłaty komorniczej, b) art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji gdy wierzyciel został obciążony opłatą komorniczą oraz jest obciążany opłatą egzekucyjną i manipulacyjną dopuszczalne jest ustalenie tych opłat w kwocie wyższej niż stawka minimalna, jeśli postępowanie egzekucyjne ograniczyło się do jednej prostej czynności egzekucyjnej. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Organ podatkowy nie skorzystał z możliwości udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Spór w tej sprawie koncentruje się obecnie na ustaleniu wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela i wykonaniu przez organ egzekucyjny wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uwzględniającym skargę na poprzednio wydane postanowienie w zakresie kosztów egzekucyjnych. W wyroku z 17 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1463/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżone postanowienie nakazał przy ustalaniu kosztów egzekucyjnych, które w tym przypadku obciążają wierzyciela, ustalić je przy uwzględnieniu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Sąd odwołał się również w uzasadnieniu do motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Wytyczne te, z mocy art. 153 p.p.s.a., powinny być uwzględnione przez organ egzekucyjny, są one również wiążące dla sądów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na postanowienie wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy, winien zatem skoncentrować się na kwestii wykonania tych wytycznych przez organ administracji publicznej. Naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. powinno bowiem skutkować uwzględnieniem skargi. Niezastosowanie się do wytycznych przez sąd ponownie rozpoznający sprawę stanowi natomiast o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji ocenił zastosowanie się organu do wytycznych, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ocenę tę uznać należy za prawidłową. Przede wszystkim wytycznych udzielonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 17 kwietnia 2017 r. , nie można ograniczyć wyłącznie do obowiązku oceny nakładu pracy i skomplikowania czynności egzekucyjnych. Zauważyć należy, że Sąd wydając takie zalecenia, kierował się również wytycznymi co do metody ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych, zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wytyczne te organ egzekucyjny musiał zatem także uwzględnić przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował co do zasady możliwości określania opłat za czynności egzekucyjne oraz opłat manipulacyjnych w wysokości stawek stosunkowych. Przeciwnie uznał, że ustawodawca ma znaczną swobodę regulacyjną. Może zatem ustalić stawki, których wysokość zależy od wysokości egzekwowanej należności, a zatem takie, których wysokość może nie być adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego. Za niezgodne z Konstytucją uznał regulację dotyczącą wysokości opłat za czynności egzekucyjne i opłat manipulacyjnych jedynie w zakresie, w jakim ustawodawca nie określił ich maksymalnej wysokości. Tym samym uwzględnienie nakładu pracy i skomplikowania czynności miało znaczenie tylko dla ustalenia maksymalnej wysokości opłaty. Miało ono – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - zapobiec sytuacjom, w którym nastąpi całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te przestają bowiem wówczas być formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu egzekucyjnego, a stają się dodatkową sankcją pieniężną dla zobowiązanego. Trybunał nie wskazał jednakże na konieczność stosowania w każdym przypadku jednakowej stawki równej stawce minimalnej. Uznał, że stawka ta może być uzależniona od egzekwowanej kwoty, choć dotyczy dokonania takiej samej czynności (zajęcie wierzytelności wymaga podobnego nakładu pracy niezależnie od wysokości zajętej wierzytelności). Zastosowana przez organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu metoda ustalenia maksymalnej wysokości opłaty, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, uwzględniała te wytyczne. Przede wszystkim organ ten nie był zobowiązany odstępować od zastosowania stawki stosunkowej, zwłaszcza z uwagi na nadal obowiązującą treść art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. Wysokość tej stawki przyjął zgodnie ze wskazanym wyżej przepisami. Z uwagi na znaczną wartość egzekwowanej należności pieniężnej uznał za konieczne, zgodnie z wytycznymi udzielonymi na podstawie art. 153 p.p.s.a., ustalenie granicznej wysokości opłaty, przekroczenie której powodowało skutek w postaci dodatkowej sankcji, powodującej niezgodność tak ustalonej stawki z zasadami konstytucyjnymi. Przyjęta przez niego metoda, odwołująca się do maksymalnej wysokości opłaty stosowanej przy egzekucji z nieruchomości, odpowiadała wytycznym. Przede wszystkim obliczono ją przy uwzględnieniu wysokości stawki procentowej stosowanej przy egzekucji z wierzytelności innych niż wynagrodzenia za pracę i świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Wysokość tej stawki (5%) nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, uznać ją zatem należy za wiążącą. Zauważyć również, że wysokość stawki przy egzekucji z wierzytelności i egzekucji z nieruchomości różni się – ta pierwsza jest niższa o 3 punkty procentowe. Należy zatem przyjąć, że różnica ta uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest kierowana. Obliczenie zatem wysokości opłaty za czynności egzekucyjne przy obliczeniu maksymalnej opłaty odpowiednio do maksymalnej opłaty za czynności egzekucyjne kierowane do nieruchomości stanowiło wykonanie wytycznych Sądu. Uwzględniało bowiem różnicę w skomplikowaniu czynności (3%), uwzględniało stawkę procentową, nadal obowiązującą i uznaną, co do zasady za zgodną z Konstytucją i zapobiegało oderwaniu wysokości opłaty (wynagrodzenia za dokonane czynności egzekucyjne) od nakładu pracy organu, prowadzącego do nadaniu opłacie charakteru dodatkowego obciążenia finansowego. Jak wskazano wyżej, stosowanie stawki procentowej , oderwanej od faktycznego nakładu pracy, jest dozwolone. Wskazanie, że egzekucja była skuteczna w 100 % również mogło mieć wpływ na ocenę wysokości należnego wynagrodzenia. Zauważyć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że opłaty powinny być tak skonstruowane, aby mobilizować organ egzekucyjny do podejmowania szybkich działań i sprawnego działania, a zapobiegać sytuacjom, gdy opieszałe działanie organu egzekucyjnego "nagradzane" jest zwiększeniem opłat egzekucyjnych. W tym przypadku działanie organu było bardzo sprawne i doprowadziło do szybkiego zaspokojenia wierzyciela. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, miała zatem znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych i – wobec przywołania w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – również dla prawidłowego zastosowania się do oceny prawnej dokonanej przez Sąd w prawomocnym wyroku. Dla oceny prawidłowości zastosowania się do oceny prawnej nie mają natomiast znaczenia kwestie związane z poniesieniem przez skarżącego wierzyciela opłaty komorniczej. Są to bowiem opłaty ponoszone z tytułu innych czynności (przekazania egzekwowanej należności). W wytycznych Sądu nie wskazano na konieczność uwzględnienia tego faktu przy określaniu wysokości kosztów egzekucyjnych. Zauważyć ponadto należy, że sposób określania kosztów egzekucyjnych jako składających się z kilku elementów i ustalania odrębnych opłat za czynności podejmowane w tym postępowaniu nie był kwestionowany pod kątem jego zgodności z Konstytucją RP. Nie ma także znaczenia dla wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczność, że obciążają one w tym przypadku wierzyciela. Kwestia ta została ostatecznie przesądzona w tej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 526/14. Uznano, że wierzyciel ponosi te koszty na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. z uwagi na wszczęcie i prowadzenie egzekucji niezgodnie z prawem. Ryzyko prowadzenia egzekucji na podstawie nieostatecznej decyzji obciążało w tym przypadku wierzyciela. Nie powinno zatem mieć wpływu na wysokość kosztów egzekucyjnych organu egzekucyjnego, któremu nie służy na etapie wszczęcia egzekucji prawo do kontrolowania, czy obowiązek wskazany w tytule egzekucyjnym faktycznie istnieje i jest wymagalny (art. 29 u.p.e.a.). Z tych względów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.