III OSK 83/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2571/17 w sprawie ze skargi I.Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I.Z. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] marca 2017 r. w przedmiocie udostępniania informacji o środowisku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Środowiska odmówił udostępnienia skarżącej informacji o środowisku w zakresie kopii wniosków, wraz z załącznikami, złożonych w toku postępowania o udzielenie koncesji na rozpoznawanie złoża siarki rodzimej "[...]-1" (obręb gminy [...], woj. [...]), kopii wszystkich postanowień, decyzji, pism, uzgodnień, opinii i innych czynności, mających postać dokumentu, pochodzących od Ministra Środowiska lub innych organów, biorących udział w postępowaniu, wydanych w związku lub w toku postępowania o udzielenie koncesji, jak i kopii wszystkich pism i wniosków stron oraz uczestników złożonych w toku postępowania na udzielenie koncesji. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2017 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszaniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego jedną z przesłanek odmowy udostępnienia informacji o środowisku. W ocenie Sądu I instancji, organ bezpodstawnie ocenił, że dane informacje nie mogą zostać przekazane, w świetle art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Sąd I instancji wyjaśnił, że odmawiając udostępnienia informacji, organ administracji upatrywał zagrożenia bezpieczeństwa publicznego w możliwości wykorzystania uzyskanych dokumentów w celu sporządzenia wniosku, który mógłby zostać przedłożony w przyszłości w celu uzyskaniu koncesji na eksploatację złoża siarki. Ponadto organ powiązał zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego z potencjalnymi niebezpieczeństwami dla środowiska, jak i możliwością powstawania konfliktów społecznych, wobec występujących szkód - o ile koncesję uzyskałby podmiot niedysponujący stosowną wiedzą, kwalifikacjami, zapleczem technicznym dla bezpiecznego eksploatowania złoża. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nieumiejętne eksploatowanie złoża siarki - bez zachowania stosownych rygorów technologicznych - czy też porzucenie przez określony podmiot terenu po zakończeniu eksploatacji tej kopaliny może wiązać się z zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego. Jednak Sąd I instancji za zasadne uznał zarzuty skargi, gdzie wskazano, że niedopuszczalne (dowolne), było powiązanie zdarzenia, w postaci uzyskania określonej dokumentacji, z realnym następstwem w postaci uzyskania koncesji. Sąd I instancji podkreślił, że dany podmiot, który nie ma fachowej wiedzy koniecznej do sporządzenia dokumentacji potrzebnej do uzyskania koncesji, może zlecić to zadanie dysponującym nią osobom lub wyspecjalizowanym podmiotom. Nie można więc w samym braku udostępnienia dokumentacji upatrywać skutecznego środka w celu zamknięcia możliwości uzyskania koncesji przez osoby (podmioty), które nie dają gwarancji bezpiecznej eksploatacji złoża siarki. Warunki tego rodzaju muszą być egzekwowane przez zakreślenie wymagań dla ubiegających się o uzyskanie koncesji, innych niż samo prawidłowe sporządzenie wniosku i załączonych dokumentów. Samo prawidłowe opracowanie wniosku, a następnie jego przedłożenie, nie gwarantuje, że dany podmiot zapewni bezpieczną eksploatację złoża siarki. W ocenie Sądu I instancji, powiązanie odmowy udostępnienia informacji o środowisku z bezpieczeństwem publicznym musi stanowić środek realnie służący eliminacji określonego zagrożenia w danym zakresie. W tym przypadku zastosowany środek nie jest skuteczną metodą dla osiągnięcia zakładanego celu. Stąd odmowa udostępnienia informacji, w oparciu o art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej, z powołaniem możliwości uzyskania koncesji, nie była dopuszczalna. Zdaniem Sądu I instancji, w danym przypadku brak jest bezpośredniego związku pomiędzy udostępnieniem informacji, a realnym zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego, więc nie miało znaczenia, że prawodawca nakazał także ważenie faktycznego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji (art. 16 ust. 1 ustawy środowiskowej). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 – dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że odmowa udostępnienia całych akt postępowania koncesyjnego nie może naruszyć bezpieczeństwa publicznego w związku z możliwością wykorzystania uzyskanych dokumentów w celu sporządzenia wniosku. Wniosek tego rodzaju mógłby zostać przedłożony w przyszłości w celu uzyskaniu koncesji na eksploatację złoża siarki, a w ten sposób stworzyć potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska, jak i możliwość powstawania konfliktów społecznych wobec występujących szkód, o ile koncesję uzyskałby podmiot niedysponujący stosowną wiedzą, kwalifikacjami, zapleczem technicznym dla bezpiecznego eksploatowania złoża. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie miał w ogóle dostępu do wnioskowanej informacji o środowisku, a zatem nie mógł ocenić, czy stanowisko organu powołujące się na możliwość naruszenia bezpieczeństwa publicznego w świetle informacji zawartych w aktach postępowania koncesyjnego jest zasadne. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej. Polegało to na błędnej wykładni wskazanych przepisów i przyjęciu, że przepis ten wymaga wykazania bezpośredniego związku pomiędzy udostępnieniem informacji a realnym zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego, zanim nawet organ rozważy istnienie interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku. W ocenie organu, z przepisu tego wynika jedynie obowiązek wykazania, że udostępnienie tych informacji może naruszyć bezpieczeństwo publiczne, a więc tylko potencjalnie istnieje prawdopodobieństwo naruszenia bezpieczeństwa publicznego. Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni wskazanych przepisów w ogóle nie zbadał, czy udostępnienie wnioskowanych informacji może naruszyć bezpieczeństwo publiczne, a następnie, kontrolując zaskarżoną decyzję nie rozważył, przesłanki istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, nawet w sytuacji, gdy udzielenie informacji mogłoby naruszyć bezpieczeństwo publiczne. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miała wykładnia art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej i ocena, czy organ miał przesłanki do odmowy udostępnienia informacji o środowisku z uwagi na przesłankę bezpieczeństwa publicznego, o której stanowi ten przepis. Z tego powodu podstawę uwzględnienia skargi stanowiło naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - natomiast powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie znajdował w tej sprawie zastosowania. Sąd I instancji nie zarzucił także organowi naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a. nie zostały w ogóle uzasadnione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się bowiem do kwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tak sformułowane zarzuty nie mogły okazać się skuteczne. Przepisy te regulują określone zasady postępowania sądowadministracyjnego i nie mogą stanowić środka do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zakresie stosowania lub wykładni określonych norm prawa materialnego. Po drugie, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć bezpieczeństwo publiczne. Odmowa udostępnienia informacji o środowisku następuje w formie decyzji (art. 20 ust. 1 ustawy środowiskowej). Dlatego też Sąd I instancji nie naruszył drugiego z cytowanych przepisów, ponieważ nie jest w tej sprawie kwestionowane, że odmowa udostępnienia informacji o środowiska powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Zasadnicze znaczenie miało natomiast, co już wyżej wskazano, ustalenie czy organ miał podstawę do odmowy udostępnienia informacji o środowisku z uwagi na przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, o której stanowi art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w tej sprawie brak jest bezpośredniego związku między udostępnieniem informacji o środowisku, a zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego, natomiast organ stoi na stanowisku, że norma z art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej nie wymaga wykazania "bezpośredniego" związku, a jedynie "potencjalnego". W treści art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej ustawodawca nie użył wprost żadnego z tych kwantyfikatorów. W związku z tym konieczna jest wykładnia tego przepisu, przy czym podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej pojęcia "bezpośrednie zagrożenie" i "potencjalne zagrożenie" nie wykluczają się. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej odnosi się do "potencjalnego zagrożenia", ponieważ posługuje się sformułowaniem "może naruszyć", a nie "narusza". Nie oznacza to jednak, że ocena organu w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego może być dowolna i abstrahować od realności i bezpośredniości tego zagrożenia. W tej sprawie, ocena organu nosiła cechy dowolności i nie była przekonująca, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Normy z art. 16 ust. 1 ustawy środowiskowej, w tym znajdująca zastosowanie w tej sprawie norma z art. 16 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, stanowią implementację art. 4 dyrektywy nr 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.UE.L.2003.41.26). W wyroku z 19 grudnia 2013 r. w sprawie C-279/12, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że w celu dokonania wykładni dyrektywy nr 2003/4/WE, należy uwzględnić brzmienie i cele konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, przyjętej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z 17 lutego 2005 r. (Dz.U. L 124, s. 1, dalej: konwencja z Aarhus). Wdrożenie konwencji z Aarhus do prawa Unii Europejskiej było zadaniem dyrektywy nr 2003/4/WE. Trybunał orzekł także, że przystępując do konwencji z Aarhus (którą Polska ratyfikowała 21 czerwca 2001 r.), Unia Europejska zobowiązała się zapewnić, żeby w zakresie stosowania prawa Unii Europejskiej, informacje o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej lub które są dla tych organów przeznaczone, były co do zasady dostępne. Powyższe stanowisko ma znaczenie z punktu widzenia prawidłowej wykładni wyjątków od tej zasady przewidzianych w polskim prawie w art. 16 ust. 1 ustawy środowiskowej. Stąd też prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że zagrożenie bezpieczeństwa publicznego musi mieć bezpośredni i realny związek z udostępnieniem informacji o środowisku. Norma z art. 16 ust. 1 ustawy środowiskowej, jako norma wyjątkowa, musi być interpretowana ściśle. Natomiast w tej sprawie tego rodzaju związek nie został wykazany przez organ. Zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego organ upatruje w możliwości wykorzystania uzyskanych dokumentów w celu sporządzenia wniosku, który mógłby zostać przedłożony w przyszłości w celu uzyskania koncesji na eksploatację złoża siarki. Ponadto organ powiązał zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego z potencjalnymi niebezpieczeństwami dla środowiska, jak i możliwością powstawania konfliktów społecznych, wobec występujących szkód, o ile koncesję uzyskałby podmiot niedysponujący stosowną wiedzą, kwalifikacjami, zapleczem technicznym dla bezpiecznego eksploatowania złoża. Z wniosku o udostępnienie informacji o środowiska nie wynika jednak w żadnej mierze, w jakim celu skarżąca chce uzyskać dane informacje, nie wymagają tego bowiem przepisy ustawy środowiskowej. Błędne jest zatem zakładanie, że informacja ta zostanie wykorzystana do sporządzenia "kopii" dokumentacji i złożenia jej w celu uzyskania koncesji. Jednak zasadnicze znaczenie ma przede wszystkim okoliczność, że eksploatacja złóż siarki ograniczona jest właśnie przez wymóg uzyskania koncesji oraz innych decyzji administracyjnych, między innymi w zakresie wpływu takiego przedsięwzięcia na środowisko. Procedura administracyjna pozwalająca na rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie eksploatacji siarki ma za zadanie zagwarantować, że działalność tę będzie prowadził podmiot o odpowiednim przygotowaniu, wiedzy i zapleczu technicznym, a samo przedsięwzięcie nie będzie wpływało negatywnie na środowisko, jak i nie będzie powodowało konfliktów społecznych. Sam dostęp do dokumentacji sporządzonej w innym postępowaniu nie oznacza, że skarżąca uzyska koncesję na eksploatację złoża siarki i przystąpi do prowadzenia działalności w tym zakresie. Organ nie wykazał zatem realnego związku między udostępnieniem informacji o środowisku a zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarówno z wyroku Sądu I instancji, jak i z oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, że brak jest związku między zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego, a przedmiotowym wnioskiem, a jedynie, że uzasadnienie organu dla zastosowania wyjątku z art. 16 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej było nieprawidłowe. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.