II SA/Sz 1327/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę . W dniu [...] r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie [...] S.A. z siedzibą w W., dotyczące zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na posadowieniu tymczasowego masztu antenowego, niepołączonego trwale z gruntem, do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, na potrzeby stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], na terenie działki nr [...], obręb Ż., jednostka ew. G.. Decyzją z [...] r. Starosta [...], powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia ww. budowy tymczasowego masztu telefonii komórkowej. Organ uznał, że zgłoszony do budowy obiekt budowlany w postaci masztu antenowego nie jest obiektem budowlanym tymczasowym, o którym mowa w art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, którego budowa jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji [...] S.A. złożyła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a.". Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda, decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Uznał, że zgłoszony maszt antenowy nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o jakim mowa w ww. przepisie. Z uwagi na swoją znaczną wysokość ([...] m), konstrukcję oraz metodę uzyskania jego stateczności (odciągi w trzech poziomach), trwały sposób związania z gruntem, przedmiotowy obiekt wymaga wykonania w miejscu jego usytuowania, czynności o wszelkich cechach budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, która co do zasady może być rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Według organu, maszt antenowy dla potrzeb telefonii komórkowej oraz obiekty jemu podobne nie przystają do pozostałych obiektów ujętych w definicji obiektów tymczasowych (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wnosząc sprzeciw nie uchybił przepisom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. [...] S.A., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. oraz umorzenie postępowania. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niezastosowaniu mimo, że planowana inwestycja wymaga jedynie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, 2) art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do tymczasowych obiektów budowlanych z uwagi na rzekome trwałe połączenie z gruntem, 3) art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że Starosta [...] zasadnie wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wykonania przedmiotowych prac budowlanych, 4) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycja planowana przez skarżącą, spełnia wymagania określone w tym przepisie, 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez dokonania własnej, rzetelnej oceny charakteru planowanego zamierzenia. Uzasadniając zarzuty skargi strona podała m.in., że każdy obiekt budowlany, w tym nietrwale połączony z gruntem, winien być zrealizowany w sposób uniemożliwiający jego łatwe przesunięcie, przeniesienie lub zniszczenie pod wpływem warunków atmosferycznych. Niewątpliwie dotyczy to również obiektów wymienionych w art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, tj. strzelnic, kiosków ulicznych, pawilonów sprzedaży ulicznej i wystawowych, przykrycia namiotów i powłok pneumatycznych, urządzeń rozrywkowych, barakowozów, obiektów kontenerowych. Przepisu art. 3 ust. 5 nie można bowiem rozpatrywać w oderwaniu od art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy Prawo budowlane, stanowiącego o konieczności zapewniania m.in. spełnienia podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011 r., str. 5, z późn. zm.), dotyczących m.in. nośności i stateczności. W myśl zapisów załącznika, obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, a nadto, aby nie stwarzały niedopuszczalnego ryzyka wypadków lub szkód w użytkowaniu lub w eksploatacji. W konsekwencji z powyższych zapisów wynika, że każdy, nawet tymczasowy obiekt budowlany winien być zaprojekowany i wykonany tak, by zabezpieczyć go przed niezamierzonym przesunięciem, zawaleniem czy przeniesieniem. W świetle powyższego, w ocenie skarżącej Spółki, za trwale połączone z gruntem należy uznać takie obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy owo trwałe połączenie zostało zapewnione m.in. poprzez badanie nośności gruntu, obliczeń geotechnicznych, ukształtowanie konstrukcji obiektu, posadowionych za pomocą fundamentu przekazującego obciążenia od konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu, realizowanych z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a których demontaż wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego i zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontażu. Połączenie z gruntem, które powyższych elementów nie zawiera, stanowić będzie połączenie nietrwałe. Z uwagi na brak definicji "trwałości połączenia" w przepisach budowlanych, konieczne jest posiłkowanie się definicjami zawartymi w innych przepisach prawa, a w szczególności Kodeksu cywilnego. Przyjmuje się zatem dwie przesłanki kwalifikacji obiektu jako trwale związanego z gruntem: - sposób fizycznego połączenia, przejawiający się brakiem możliwości odłączenia obiektu połączonego bez jego uszkodzenia, - wzniesienie obiektu nie nastąpiło do przemijającego użytku. Nie ulega wątpliwości, że planowany obiekt może zostać odłączony od gruntu bez jego uszkodzenia i przeniesiony w inne miejsce bez uszczerbku dla jego właściwości i użyteczności. Co więcej, celem jego wybudowania jest korzystanie przez określony, ograniczony czas (do przemijającego użytku). Odnosząc się do stanowiska organu II instancji dotyczącego katalogu obiektów tymczasowych zawartego w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane skarżąca podkreśliła, że jest to katalog otwarty, zawierający przykładowe obiekty zaliczane do tymczasowych. Nie oznacza to jednak, że niewymienienie w tym katalogu masztów radiokomunikacyjnych zamyka drogę do uznania ich jako tego typu obiekty. Rzeczona tymczasowa mobilna stacja bazowa składająca się z wieży o wysokości [...] m ma zostać posadowiona na gruncie bez trwałego z nim łączenia, a konieczna stabilność i bezpieczeństwo zostaną zapewnione poprzez obciążenie konstrukcji bloczkami betonowymi i płytami drogowymi, dodatkowo zostanie usztywniona m.in. odciągami na aż trzech poziomach (łącznie 12 odciągów). To zapewnia stabilność konstrukcji. Przy masie stacji oraz charakterze jej struktury przyjęte rozwiązania, płyty i bloczki oraz odciągi, wraz z pozostałymi elementami wzmacniającymi i obciążającymi ją u podstawy (ale bez fundamentów, o których wspomina organ w uzasadnieniu decyzji) z nawiązką zastępują trwałe połącznie z gruntem, zapewniając jednocześnie bezpieczeństwo mieniu i ludziom. Brak jest zatem podstaw do uznania, że planowana inwestycja będzie trwale z gruntem połączona, bądź by konieczne było takie połączenie. Wypełnia ona zatem wszystkie elementy zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi stała się decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję o wniesieniu sprzeciwu wobec inwestycji zgłoszonej przez stronę skarżącą, określoną przezeń jako tymczasowy maszt antenowy, niepołączony trwale z gruntem, na potrzeby stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zdaniem strony skarżącej, zgłoszone zamierzenie inwestycyjne wypełnia przesłankę do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany z uwagi m.in. na to, że nie będzie trwale połączony z gruntem. Przystępując do oceny zasadności stanowisk skarżącej Spółki oraz organu, Sąd zwraca uwagę, że próba zdefiniowania pojęcia "trwałego połączenia z gruntem" była już przedmiotem szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o tym czy dane urządzenie (obiekt) jest trwale związany z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Odwołując się do takich właśnie kryteriów Wojewoda poddał analizie obiekt, który miałby zostać zrealizowany przez stronę skarżącą w oparciu o złożone zgłoszenie i dołączoną doń dokumentację. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ ustalił, że przedsięwzięcie dotyczy masztu antenowego o wysokości całkowitej [...] m. Maszt usztywniony ma zostać odciągami liniowymi w trzech poziomach po 4 odciągi (łącznie 12). Trzon masztu oparty jest na ruszczcie. Ruszt oparty na czterech stopach, konstrukcja obciążona bloczkami betonowymi oraz płytami drogowymi. Zdaniem Sądu, opisane przedsięwzięcie, ze względu na wysokość całkowitą konstrukcji masztu wynoszącą [...] m i sposób osadzenia obiektu na gruncie wskazuje na konieczność jego trwałego z nim powiązania. Przedmiotowe podpory rusztu, obciążone bloczkami betonowymi i płytami, w istocie stanowią łącznie fundament stacji bazowej telefonii komórkowej, co odpowiada wymogowi trwałego połączenia z gruntem w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, trwałe związanie z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, nie decyduje zatem metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2989/12). Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, zgodnie z którym, za trwale związane z gruntem należałoby uznać tylko te obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy obiektu taki trwały związek został zapewniony, poprzez wykonanie badań gruntu, wykonanie obliczeń geotechnicznych warunków posadowienia oraz takie ukształtowanie konstrukcji obiektu - fundamentów, aby takowe założenia geotechniczne spełniały, a zatem takie, które są posadowione za pomocą fundamentu przekazującego obciążenia od konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu, realizowane z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a których demontaż wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego i zazwyczaj zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontażu (tak również WSA w Gdańsku w wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 692/17). Przewidziane podpory rusztu wraz z właściwym obciążeniem i mocowaniem spełniają w istocie taką rolę jak fundament. W ocenie Sądu, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które polegać miałyby na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy są niezasadne. Organ prawidłowo zinterpretował materiał dowodowy w sprawie i właściwie zastosował przywołane w decyzji przepisy ustawy Prawo budowalne, dochodząc do wniosku o zasadności zgłoszonego przez Starostę G. sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro jak wykazał organ odwoławczy, planowany do zrealizowania maszt antenowy telefonii komórkowej nie mógł być uznany za obiekt budowlany tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, to przeprowadzenie robót budowlanych polegających na posadowieniu takiego masztu antenowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego względu konieczne stało się zgłoszenie w sprawie sprzeciwu. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.