I SA/Wa 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. D. i R. D. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku Z. i R. małż. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] szeregu nieruchomości zajętych pod drogi położonych w obrębie ewidencyjnym [...] w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art.18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] szeregu nieruchomości położonych na terenie tej gminy zajętych pod drogi o łącznym obszarze [...]ha, w tym między innymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]na rzecz Skarbu Państwa. Wymieniona działka zlokalizowana jest pomiędzy stanowiącą własność R. i Z. małż. D. działką nr [...], a działką nr [...]. Małżonkowie ci wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...], podnosząc, że w rzeczywistości działka ta nie istnieje. Została bowiem przez nich zagospodarowana na długo przed wydaniem decyzji, tak że obecnie należąca ich działka nr [...] faktycznie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], czego dowodem jest wydruk ortofotomapy z Geoprtalu 2, na którym uwidocznione są zabudowania zlokalizowane w obszarze tak działki nr [...] jak i działki nr [...]. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zakresie dotyczącym działki nr [...], z uwagi na to, że inicjatorom postępowania nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odwołując się do poglądów orzecznictwa Minister wywodził, że stroną postępowania komunlizacyjnego co do zasady są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku komunalizacji stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty natomiast mogą brać w nim udział po wykazaniu, że mienie to na dzień 27 maja 1990 r. stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji. Podkreślał jednocześnie, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji jako użytkownik, najemca, użytkownik wieczysty lub też bez tytułu prawnego, gdyż komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wnioskodawcy zaś nie przedłożyli dokumentów potwierdzających ich tytuł prawny do spornej działki. Z treści prowadzonej dla niej księgi wieczystej wynika natomiast, że jej właścicielem był Skarb Państwa. Wpis ten korzysta z ustanowionego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., Nr 124,poz. 1361 ze zm.) domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, które nie mogło być obalone w postępowaniu administracyjnym. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Z. D. i R.D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenia art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie są stronami postępowania w związku z czym nie byli legitymowani do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna ich zdaniem prowadzić do wniosku przeciwnego. Wskazywali przy ty, że pojęcie interesu prawnego pojmowane jest ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, interes prawny powinien być konkretny i indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. W motywach skargi podnosili, że uzyskali pozwolenie na budowę w obszarze działki nr [...] , a to – zgodnie z art. 28 § 2 ustawy Prawo Budowlane - może uzyskać inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nieruchomości. W związku z czym uznać należy, że w oczach organu administracji publicznej przynależne im prawo własności do działki nr [...] rozciągało się także na działkę nr [...], którą zagospodarowali na długo przed wydaniem przez Wojewodę decyzji. W ich interesie leży zachowanie integralności zagospodarowanego ternu, jak również zapewnienie możliwości kontynuowania i dalszego rozwoju prowadzonej działalności gospodarczej. W oparciu o tak sformułowane i umotywowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego go postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., mającej charakter deklaratoryjny, było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...] stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa nieruchomości , w tym położonej na terenie tej gminy działki nr [...], stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający jej własność. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej przywołanej działki, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Takim zaś tytułem - jak prawidłowo ustaliły organy - skarżący się nie legitymowali i nie legitymują. Są oni bowiem jedynie właścicielami sąsiadującej ze skomunalizowaną działką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (objętej KW nr [...]), której zabudowa została rozciągnięta (w bliżej nieoznaczonym okresie) także na działkę nr [...], co jednak nie powoduje, że do tej ostatniej uzyskali oni z tego powodu tytuł prawnorzeczowy, a tym bardziej, że istniał on już w dniu 27 maja 1990 r. Skoro zaś, kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny – na co skądinąd zwracali uwagę sami skarżący - to w sytuacji, gdy nie przysługiwał im do skomunalizowanej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody się oni bez wątpienie nie legitymują. W takich okolicznościach faktycznych bowiem nawet w razie uchylenie tej decyzji i odmowy komunalizacji (w części odnoszącej się do działki nr [...] ), nie wpłynęło by to na ukształtowanie ich sytuacji prawnej w zakresie przysługujących im do tej nieruchomości praw. Tych wszak nigdy nie posiadali. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia z [...] grudnia 2015 r., utrzymanego w mocy postanowieniem z [...] listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania, zważywszy na oczywisty brak interesu prawnego skarżących w sprawie dotyczącej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, nie narusza art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew też temu co twierdzą skarżący, przy ocenie ich statusu w postępowaniu komunalizacyjnym (a w dalszej kolejności w sprawie o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji) nie naruszono art. 28 k.p.a., a podnoszone w tym aspekcie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).