VII SA/Wa 979/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze. zm.), po rozpatrzeniu odwołań E.T. działającej w imieniu własnym, oraz M. T. działającego w imieniu E. T. z dnia [...] grudnia 2016 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. udzielił J.P. pozwolenia na dobudowę budynku gospodarczego do istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...], obr. [...] w W., zlokalizowanego na granicy z działką nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lipca 2016 r. M.T., wystąpił do organu wojewódzkiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Wskutek powyższego w dniu [...] września 2016 r., organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu na wniosek M. T. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2016r., znak: [...] Wojewoda [...] umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na dobudowę budynku gospodarczego do istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], obręb [...], w W., przy ul. [...] Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2016r., podając motywy rozstrzygnięcia stwierdził, że M. T. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] ponieważ błędnie wywodzi on przymiot strony z faktu bycia mężem E. T., jedynej właścicielki działek Nr ewid. [...], Nr ewid. [...], oraz Nr ewid. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., M.T. złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r. W treści powyższego odwołania wskazał, że posiada pełnomocnictwo od właściciela nieruchomości, jego żony E. T. do podejmowania wszelkich czynności w zakresie zarządu zwykłego i ochroną interesu prawnego w związku z przedmiotową nieruchomością. Do odwołania M. T. załączył m.in. kserokopię dokumentu datowanego na [...] maja 2015 r., określonego jako "pełnomocnictwo do administrowania nieruchomością". Z jego treści wynikało, że E.T. będąca właścicielką działek Nr ewid. [...], Nr ewid. [...], oraz Nr ewid. [...] umocowała M. T. do zarządzania ww. działkami stanowiącymi jej własność. W związku z powyższym Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., wezwał M. T. do wyjaśnienia czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], oraz odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] złożył on w imieniu własnym, czy w charakterze pełnomocnika swojej żony E. T.. Wezwany udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazując, że występuje w niniejszym postępowaniu jako pełnomocnik E. T.. Po otrzymaniu powyższego oświadczenia GINB podniósł, że choć M.T. nie wskazał na etapie postępowania przed organem wojewódzkim, że występuje w niniejszym postępowaniu w charakterze pełnomocnika E. T., to jednak powyższe oświadczenie wyrażone na etapie postępowania odwoławczego implikuje określone konsekwencje procesowe. Organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016r., badał wyłącznie kwestię posiadania przez M. T. legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., podczas gdy jak wynika z pisma z dnia [...] grudnia 2016 r., występuje on w niniejszym postępowaniu w charakterze pełnomocnika właścicielki nieruchomości. Powyższe skutkowało wydaniem przez GINB decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r., w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu GINB wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., organ zażaleniowy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym GINB stwierdził, że Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę powinien wezwać M. T. do przedłożenia do akt sprawy oryginalnego egzemplarza, lub poświadczonej urzędowo kopii pełnomocnictwa upoważniającego go do występowania w imieniu E. T. w niniejszym postępowaniu. W przypadku ustalenia, że M.T. jest należycie umocowany do występowania w imieniu E.T., dalsze działania organu wojewódzkiego powinny być nakierowane na wyjaśnienie, czy E. T. jako właścicielka działek Nr ewid. [...], [...], oraz [...], obręb [...] W., przy ul. [...], co potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych, posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Pismem z dnia [...] marca 2017 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi: 1. naruszenie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. polegające na ich zastosowaniu i uchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ I instancji nie naruszył żadnych przepisów postępowania; 2. naruszenie przepisów art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, których naruszenia miał się dopuścić organ I instancji przy rozpoznaniu wniosku M. T., a które to naruszenie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J.P. wskazał, że jego wątpliwość budzi zastosowanie przez organ II instancji przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. oraz odwołanie się przez organ II instancji do instytucji zażalenia. Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania następuje w formie decyzji, co miało również miejsce w sprawie niniejszej. W jego ocenie zastosowanie do decyzji przepisów dotyczących postępowania zażaleniowego, co wprost wyartykułował organ II instancji w akapicie 4 na str.2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jest oczywiście wadliwe. Ponadto wbrew tezie organu II instancji, organ I instancji nie naruszył żadnego z przepisów postępowania, a tylko takie uchybienie stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, iż w postępowaniu przed organem I instancji, jako wnioskodawca - strona - występował wyłącznie M. T., który nie informował organu, iż działa w imieniu E. T., nie przedkładał pełnomocnictwa od niej, nie formułował żadnych oświadczeń, które mogłyby chociaż poddawać w wątpliwość okoliczność kto jest wnioskodawcą i co więcej obligować w takim razie organ I instancji do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia tej okoliczności. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle oświadczeń samego wnioskodawcy, organ I instancji nie miał żadnego obowiązku, a wręcz żadnej podstawy do tego, aby odmiennie traktować M. T. tj. nie jako wnioskodawcę, a jako pełnomocnika swej żony E. T.. Oświadczenia M.T. co do pełnomocnictwa miały jedynie na celu zakwestionowanie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2017r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, iż wniosek o stwierdzenia nieważności nie pochodzi od strony postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia zatem wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest wystarczające, bowiem dodatkowo wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydając decyzję kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na wadliwość decyzji umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek M. T. z uwagi na to, że na etapie postępowania odwoławczego powziął informację, że wnioskodawca w istocie działa jako pełnomocnik strony- E.M. T. właścicielki działek o nr ew. [...] i [...] . Rację ma skarżący ,że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wskazał na żadne przepisy postępowania , które przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2016r. miał naruszyć Wojewoda [...] mimo, iż jest to warunek sine qua non zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., pozwalającego na wydanie decyzji kasacyjnej. Analizując rozstrzygnięcie organu I instancji należy zauważyć, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014r. złożył M. T. w imieniu własnym, w którym zawarł informację ,że jego żona E. T. wniosła o wznowienie postepowania zakończonego przedmiotową decyzją ( pismo z [...] lipca 2016r. ). Również pismem z dnia [...] września 2016r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek M. T.. W nadsyłanej do organu korespondencji jak również składanych kopiach pism kierowanych do organów nadzoru budowlanego M. T. nawet nie sygnalizował, że działa w imieniu swojej żony i na podstawie udzielonego przez nią pełnomocnictwa. Okolicznością także bezsporną pozostaje, że właścicielką działek sąsiadujących z inwestycją o nr ew. [...] i [...] , jak wynika z treści Księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. jest E. M. T.- żona wnioskodawcy. Krąg podmiotów, którym ustawodawca przyznał prawo strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę został sprecyzowany w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami we wskazanym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu – stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, a który to pogląd podziela Sąd rozstrzygający skargę - sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Nawet badając legitymację M. T. w kontekście zaistnienia po jego stronie interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności powyższej decyzji nie można przyjąć ,że taki interes prawny istnieje. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Prawidłowo więc Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2016r. decyzję w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., bowiem jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego, postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nie posiadającego przymiotu strony, podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Powyższej oceny prawnej nie kwestionuje także organ odwoławczy , który jednak , po wezwaniu M. T. na etapie postępowania odwoławczego, otrzymał w dniu [...] stycznia 2017r. informację, iż wnioskodawca działał w imieniu swojej żony, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że powyższe ustalenie "implikuje określone konsekwencje prawne". Organ nie wyjaśnił jednak o jakich implikacjach procesowych mowa a przede wszystkim jakie przepisy procesowe naruszył organ I instancji, skoro zaskarżona decyzja za podstawę prawna przyjmuje art. 138 § 2 k.p.a. Na uwagę organu zasługuje także treść odwołania E.T., która wyraźnie wskazuje, iż decyzja Wojewody [...] "zapadła w związku z wnioskiem jej męża o wstrzymanie budowy nowego obiektu... ". Z tych przyczyn, w ocenie Sądu należy przyjąć, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując na nowo odwołanie ( po ustaleniu czy ma do rozpatrzenia jedno czy też dwa odwołania) , zobowiązany będzie do wnikliwego merytorycznego odniesienia do zawartych w nim zarzutów mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu. Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie ma żadnych przeszkód prawnych aby E. T. domagała się ochrony swoich praw, przez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014r. zarówno osobiście jak i przez swojego pełnomocnika. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.