I GSK 2013/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. (...) Sp. z o.o. w K. (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1163/17 w sprawie ze skargi F. (...) Sp. z o.o. w K. (...) na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę kasacyjną Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą do Sądu I instancji wniesioną w dniu 12 grudnia 2017 r. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Ponadto zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1163/17, w którym oddalono skargę na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z dnia 30 listopada 2017 r. nr WO.KB-02.03.01-009-0387/17-6 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu wniesionego od etapu oceny formalnej projektu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 z późn. zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w kierowanym wezwaniu o uzupełnienie wniosku wskazania wszystkich omyłek i błędów formalnych, co skutkowało błędną poprawą przez skarżącego złożonego wniosku, w szczególności z uwagi na fakt, iż organ w informacji z dnia 24 maja 2017 r. sam stwierdza, iż skarżący powinien wcześniej otrzymać informację o niezgodności i jest to uchybienie, 2. art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że korekta dokonana przez skarżącego we wniosku stanowi jego istotną modyfikację, 3. art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w z art. 16 ust. 1 Regulaminu konkursu poprzez wykroczenie poza granicę oceny formalnej i dokonanie oceny w granicach oceny merytorycznej, organ w skarżonej informacji wskazuje, że dokonana przez skarżącego modyfikacja oznacza merytoryczną ingerencję w projekt, a więc ocenia projekt w zakresie merytorycznym; 4 art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a tiret (ii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego Oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z dnia 20 grudnia 2013 r. dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) wyrażające się brakiem zapewnienia skarżącej przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy wyborze projektów do dofinansowania oraz nieprzestrzeganie zasady równego traktowania, a w konsekwencji podjęcie decyzji bez rzeczywistej weryfikacji i sprawdzenia okoliczności sprawy; Ponadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania oceny projektu, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 tej ustawy uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. W tym miejscu należy wskazać, że z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, iż organ, po uprzednim stwierdzeniu braków formalnych lub oczywistych omyłek może wzywać wnioskodawcę do dokonania ściśle określonych dwóch operacji. Po pierwsze, może wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Po drugie może wezwać wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki. Zakres działania wnioskodawcy w związku z wezwaniem organu do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki został ponadto zawężony przez postanowienia art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, gdyż uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Zgodnie zaś z § 16 ust. 1 Regulaminu konkursu ocena formalna projektu ma na celu weryfikację wniosku o dofinansowanie na podstawie kryteriów formalnych i dotyczy warunków formalnych uprawniających do udziału w konkursie. Odnosząc wskazany wyżej stan prawny do realiów sprawy nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym organ w wezwaniu o uzupełnienie wniosku pominął niezasadnie wszystkie omyłki i błędy formalne. Otóż za braki formalne wniosku należy uznać przede wszystkim takie braki, które odnoszą się do jego formy i dotyczą tych jego elementów, które powodują, że jest on niekompletny i nie może zostać poddany ocenie. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie można przyjąć, że wskazanie przez skarżącą wnioskowanej łącznej wartości wydatków kwalifikowanych – 9520000 PLN niezgodnej z limitem określonym w Regulaminie Konkursu stanowiło brak formalny wniosku czy też było oczywistą omyłką. Taka nieprawidłowość nie mieści się ani w katalogu oczywistej omyłki, ani też w katalogu braku formalnego, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami czy to formalnymi czy merytorycznymi. Nie można zatem uznać wskazania przez wnioskodawcę łącznej wartości wydatków kwalifikowanych, jako oczywistej omyłki rachunkowej. Omyłka bowiem taka musi wynikać z błędnej operacji rachunkowej na liczbach. Stwierdzenie omyłki może mieć miejsce w sytuacji, w której przebieg działania matematycznego może być prześledzony i na podstawie reguł rządzących tym działaniem możliwe jest stwierdzenie błędu w jego wykonaniu. Musi być też widoczna na pierwszy rzut oka. Tak jak już zauważono wyżej, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z błędem rachunkowym, lecz z nieprawidłowym odczytaniem przez skarżącą kasacyjnie reguł łącznej wartości wydatków kwalifikowanych i w konsekwencji wadliwym określeniu tej wielkości we wniosku. Z kolei z konstrukcji art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że usunięcie braku formalnego może nastąpić wyłącznie poprzez uzupełnienie wniosku, a nie np. poprzez jego zmianę. Oznacza to, że wskazanie prawidłowej łącznej wartości wydatków kwalifikowanych, związane w istocie z dokonaniem zmiany we wniosku, a nie z jego uzupełnieniem, nie mieści się w kategorii "braków formalnych". Zauważyć również należy, że ocenę formalną jako etap oceny wniosków poprzedza ocena, czy wniosek nie posiada braków formalnych. Kryteria oceny formalnej nie mogą być utożsamiane z brakami formalnymi - usuwanymi w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, iż organ wykroczył poza granicę oceny formalnej i dokonał w istocie ocenę w granicach oceny merytorycznej. Już bowiem na etapie wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki organ musi mieś na uwadze to, że uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Stąd też organ nie może wzywać wnioskodawcy do dokonywania takich korekt, które prowadziłyby do naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W związku z powyższym, już na tym etapie oceny wniosku, organ musi oceniać, czy ewentualna korekta wniosku, nie będzie prowadziła do zmian o charakterze merytorycznym. Mając na uwadze powyższe niezasadne okazały się zarzuty ujęte w punktach 1 – 3 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał natomiast możliwości odniesienia się do zarzutów ujętych w punkcie 4 skargi kasacyjnej, a dotyczących art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a tiret (ii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy środek prawny zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (v. postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04 v. www.orzeczenia.gov.pl - dalej przywołane orzeczenia, tamże). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze środka prawnego ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały ujęte w punkcie 4, a to ze względu na brak ich uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, czy zarzuca wadliwe zastosowanie czy tez wykładnię zaskarżonych regulacji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest więc uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.