I GSK 2306/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 5/18 w sprawie ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 5/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [A.] z siedzibą w Ch. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 23 października 2017 r. nr XXXIX/335/2017 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca: w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; zaś w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 października 2017 r. Rada Miejska w Chmielniku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3,4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. 16 ust. 4 - 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1867 ze zm., dalej: u.p.t.z.), podjęła uchwałę nr XXXIX/335/2017 w sprawie zmiany uchwały nr VII/38/2011 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Chmielnik. W § 1 uchwały postanowiono, że treść zmienianej uchwały otrzymuje nowe brzmienie: "ustala się stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Chmielnik w wysokości: 1. 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na wszystkich przystankach komunikacyjnych na danej trasie, 2. 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na wybranych przez operatora i przewoźnika przystankach komunikacyjnych na danej trasie." W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uchwalone stawki opłat stanowią dochód Gminy z przeznaczeniem na utrzymanie i remont przystanków oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji. Stawki te zróżnicowano z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze Gminy Chmielnik, przy czym opłata jest taka sama niezależnie czy dotyczy operatora publicznego czy każdego innego przewoźnika. Powołano się przy tym na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Skargę na powyższą uchwałę wniosła skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Sąd I instancji wskazał, że uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego nie zwrócono w ogóle uwagi na możliwość i celowość – w świetle art. 16 ust. 4 in fine ustawy – rozróżnienia wysokości stawek opłat z uwagi na cechy różnicujące ww. przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Oprócz kryterium wykonywania przewozów przez operatora publicznego, bądź innego przewoźnika nie powołano się zatem na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Przykładem zaś tego, że występują istotne różnice w wielkości pojazdów u poszczególnych przewoźników, jest ten wskazany w uzasadnieniu skargi, a mianowicie dotyczący "dużych" autobusów Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji w Kielcach (autobusy pełnowymiarowe, o liczbie miejsc dla pasażerów większej niż 50) w zestawieniu z autobusami strony skarżącej o liczbie miejsc do 24 ([...]). Stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 ustawy nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. W ocenie Sądu, z powodu braku wystarczającej analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, nie sposób przyjąć, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 1405/16). Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. W świetle powyższych rozważań, nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym zróżnicowanie stawki opłat za korzystanie z przystanków z uwagi na rodzaj pojazdu zatrzymującego się na przystanku stanowiłoby przekroczenie zakresu kompetencji przyznanej radzie gminy, gdyż Rada Miejska w Chmielniku musiałaby wprowadzić definicję pojęcia "małego autobusu" i "dużego autobusu", do czego nie jest upoważniona na podstawie przepisów prawa, a także musiałaby zróżnicować wysokość opłaty ze względu na rodzaj pojazdu, który zatrzymuje się na przystanku. Zdaniem Sądu, podstawę prawną takiego zróżnicowania może stanowić art. 16 ust. 4 ustawy. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Chmielniku zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej rekonstrukcji przedmiotowej normy prawnej, która przejawia się niewłaściwym odczytaniem znaczenia zwrotu "niedyskryminujących zasad" użytego przez ustawodawcę, a następnie nieprawidłowym zastosowaniem go w procesie subsumcji. Przyjęta przez Sąd wykładnia sprowadziła się do przyjęcia a priori, iż brak zróżnicowania stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie stanowi traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. W następstwie tak zrozumianego przez Sąd przedmiotowego zwrotu normatywnego nastąpiło wadliwe jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przejawiające się przyjęciem, iż w związku z brakiem wystarczającej analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, nie ma możliwości przyjęcia, iż uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 5 marca 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Powołany w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Skarżąca kasacyjnie Rada w złożonym środku zaskarżenia postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej rekonstrukcji przedmiotowej normy prawnej, która przejawia się niewłaściwym odczytaniem znaczenia zwrotu "niedyskryminujących zasad" użytego przez ustawodawcę, a następnie nieprawidłowym zastosowaniem go w procesie subsumcji. Przyjęta przez Sąd wykładnia sprowadzająca się do przyjęcia, iż brak zróżnicowania stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie stanowi traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie zasługuje na aprobatę. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl zaś art. 16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (pkt 1); 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu (pkt 2). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym brak jest definicji "niedyskryminujących zasad". Stwierdzić zatem należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., Nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 (w:) Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Zaprezentowane powyżej konstatacje płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Miasta powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w sprawie tej nie sposób ustalić, jakimi motywami przy podejmowaniu uchwały kierowała się Rada Miasta, podejmując rzeczoną uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych lub dworca, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na poszczególnych przystankach komunikacyjnych lub na dworcu. Uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego nie zwrócono w ogóle uwagi na możliwość i celowość – w świetle art. 16 ust. 4 in fine ustawy – rozróżnienia wysokości stawek opłat z uwagi na cechy różnicujące ww. przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość taboru czy wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Oprócz kryterium wykonywania przewozów przez operatora publicznego, bądź innego przewoźnika nie powołano się zatem na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Nie podlega dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Nieuprawniony jest więc zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego wskazany w zarzucie kasacyjnym poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej rekonstrukcji przedmiotowej normy prawnej, która przejawia się niewłaściwym odczytaniem znaczenia zwrotu "niedyskryminujących zasad" użytego przez ustawodawcę, a następnie nieprawidłowym zastosowaniem go w procesie subsumcji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.