I OSK 3888/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2752/17 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] sierpnia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić Prezydentowi Miasta G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (słownie: sto) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2752 po rozpoznaniu skargi M.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] sierpnia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] marca 2017 r., znak: [..] i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, Lex nr 151232). W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy Prezydent Miasta G. był legitymowany do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2752/17. W ocenie tej należy wziąć pod uwagę, że Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [..] marca 2017 r., znak: [..] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] lutego 1962 r., nr [..] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w G. przy ul. [..] (parcele nr [..] i [..]) – sprostowanego postanowieniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [..] marca 1962 r. i z dnia [..] lipca1962 r. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [..] sierpnia 2017 r., znak: [..] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [..] marca 2017 r. Z rozdzielników decyzji wynika, że zostały one doręczone Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. W wyniku skargi M.P., decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] sierpnia 2017 r., stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który także traktował Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako uczestnika postępowania, zakończonej wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2752/17. Niemniej jednak zauważyć należy, że stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze, s. 131). O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynika z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zakodowana w przepisach procesowych lub ustrojowych. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128) ocenił, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, s. 199 - 130). Istnienie, przywołanej powyżej, legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., podlega badaniu przez sąd administracyjny. W sytuacji jej braku u skarżącego, w przypadku gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem oceny Sądu I instancji były decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do oceny podstaw stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., a w wyniku rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. decyzje organu nadzoru zostały uchylone, z uzasadnieniem wskazującym na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia prawidłowości określenia kwoty przyznanego odszkodowania. Prezydent Miasta G. nie był w realiach niniejszej sprawy podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi. Występując jako organ administracji publicznej działał bowiem w zakresie kompetencji administracyjnych a nie w oparciu o interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), nie był również wskazany jako podmiot legitymowany do wniesienia skargi w drodze wyraźnej regulacji ustawowej (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Błędne traktowanie jako uczestnika postępowania administracyjnego czy sądoaowadministracyjnego nie mogło stanowić źródła legitymacji skargowej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w niniejszym postępowaniu. Nie pozostaje to w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/04. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną". Należy podkreślić, że sytuacja prawna Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w niniejszym postępowaniu nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, które działają na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych. Z tego względu z istoty rzeczy nie mogłoby w toku postępowania dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu jest oczywisty i wynika z jego istoty jako podmiotu w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, a nie podmiotu mającego status podmiotu stojącego na zewnątrz administracji publicznej. Dodatkowo należy zauważyć, że w cytowanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny będąc upoważnionym do każdorazowego badania, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, doszedł zatem do przekonania w niniejszej sprawie, że Prezydent Miasta G. występujący w roli organu wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej nie był organem legitymowanym do złożenia skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą M.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] sierpnia 2017 r., znak: [..]. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację wyrażoną w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji publicznej usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której uchylone zostały decyzje organu nadzoru dotyczące rozstrzygnięcia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekającego o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. też postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1236/16). W konsekwencji nie mogła zostać uznana za dopuszczalną skarga kasacyjna Prezydenta Miasta G. wniesiona od wyroku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] sierpnia 2017 r., znak: [..], jako organu administracji publicznej, który nie mógł być i nie był stroną ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Warszawie. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 178 i art. 180 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.