I SA/Wa 378/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. P. skargą z dnia 20 stycznia 2017 r., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14. Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu skargi K. S. i J. P., zobowiązał Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent nie wykonał wyroku, pomimo skierowania wezwania do jego wykonania. W związku z powyższym skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ustalono odszkodowanie za część ww. nieruchomości o pow. [...] m2. Następnie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2015 r. nr [...] ustalono odszkodowanie za 50 % gruntu części ww. nieruchomości stanowiącej obecnie własność Miasta [...]. Pismem z dnia 1 marca 2017 r. strona została poinformowana, iż z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r. oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Pismem z dnia 4 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego dokonał modyfikacji skargi w ten sposób, że wniósł dodatkowo o wydanie na podstawie art. 154 § 2 w zw. z art. 145a § 1 i 3 p.p.s.a orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydent [...] decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie na rzecz J. P. i K. S., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W piśmie z dnia 4 maja 2017 r. K. S., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o uznanie jej za uczestnika przedmiotowego postępowania. Na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. Sąd postanowił dopuścić w charakterze uczestnika postępowania K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem organowi grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14, zobowiązał Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 1 października 2014 r. Następnie na skutek złożonych skarg na niewykonanie ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/15 oraz z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1666/16 wymierzył organowi grzywnę w wysokości odpowiednio 1000 zł i 500 zł. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął w pozostałej części przedmiotowego wniosku o ustalenie odszkodowania. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 18 czerwca 2014 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent został już ukarany grzywnami w wysokości 1000 zł i 500 zł, które to sankcje jednak nie przyniosły skutku w postaci wykonania wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości dwóch tysięcy złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, bezczynność organu po wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia długość trwającego postępowania oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych kroków zmierzających do załatwienia pozostałej części wniosku odszkodowawczego i to pomimo wezwania skarżącego do wykonania wyroku. Prezydenta nawet nie zmobilizował fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyżej powołanymi wyrokami dwukrotnie ukarał już organ grzywną za niewykonanie wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Sąd nie dostrzega obecnie potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. W ocenie Sądu, jest to bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd art. 154 § 2 p.p.s.a. i orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku skarżącego oraz uczestnika K. S. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, iż powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie przywidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kiedy sąd administracyjny – stosowanie do postanowień art. 146 § 2 p.p.s.a., w wyroku który nie został wykonany, uznał uprawienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, albo kiedy sąd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w powyższym zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pozostałym zakresie właściwości sądu administracyjnego, a więc w odniesieniu do zdecydowanej większości skarg wnoszonych do tego sądu, uprawnienia orzecznicze tego sądu oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzeczenia o prawach i obowiązkach skarżącego, co przewiduje art. 154 § 2 p.p.s.a. W takim modelu nie jest możliwe jakkolwiek orzekanie przez sąd administracyjny o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązków (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 482-483). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że skarga J. P. wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy. Zakres sprawy w przedmiocie bezczynności organu, zakończonej orzeczeniem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14 nie obejmował spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2 p.p.s.a. i orzeczenia przez Sąd o obowiązku wydania przez Prezydenta [...] decyzji ustalającej oraz przyznającej odszkodowanie za nieruchomość. Wskazać przy tym należy, że również przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Powołany przepis określa sytuacje, w których sąd, uchylając decyzję lub postanowienie, zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania odpowiedniego aktu (decyzji lub postanowienia), wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Sąd wyda takie orzeczenie, jeżeli uchyla decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub z powodu nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, a ponadto, gdy rozstrzygnięcie takie nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Z literalnego brzmienia przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. wynika, że wskazana instytucja znajduje zatem zastosowanie jedynie w przypadku spraw ze skarg na decyzje oraz postanowienia, więc nie ma zastosowania w przypadku skargi na niewykonanie wyroku. Skarga we wskazanej części podlega zatem oddaleniu. Dodać jednak należy, że w decyzjach z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2015 r. nr [...], organ administracyjny niejako przesądził o uprawnieniu J. P. i K. S. do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalając, że takie odszkodowanie jest należne, co wynika wprost z uzasadnienia tych decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).