III SA/Gd 1048/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 19 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. Raportem z dnia 3 lipca 2017 r. B. R. zwrócił się z prośbą do Komendanta Miejskiego Policji w G. o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 5 lipca 2017 roku. Komendant Miejski Policji w G. pismem z dnia 4 lipca 2017 r. poinformował skarżącego, że raport rozpatrzył odmownie, a data zwolnienia ze służby zostanie określona na dzień 3 października 2017 r. Raportem z dnia 6 września 2017 r. B. R. zwrócił się z prośbą do Komendanta Miejskiego Policji w G. o cofnięcie wykonalności zwolnienia ze służby w Policji, bowiem podjęta przez niego decyzja podyktowana była aktualną sytuacją prawną. Komendant Miejski Policji w G., działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w dniu 5 września 2017 r. wydał rozkaz personalny nr 2100 o zwolnieniu B. R. ze służby w Policji z dniem 3 października 2017 r. Raport doręczono skarżącemu w dniu 7 września 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym z dnia 19 października 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 2 i art. 268a k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania , utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ odwoławczy podał, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten nie reguluje kwestii możliwości wycofania już raz podjętej decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji. Zatem w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie wyłącznie decyzji w przedmiocie jego zwolnienia, nie później jednak niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Nie było możliwości odwołania już raz złożonego oświadczenia woli w formie pisemnej, a przełożony strony mógł przychylić się do prośby policjanta o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Wskazano, że z raportem strony dotyczącym zwolnienia ze służby z dniem 5 lipca 2017 r. Komendant Miejski Policji w G. zapoznał się w dniu 13 lipca 2017 r., zatem osiem dni po dacie wskazanej przez funkcjonariusza, w której chciał on być zwolniony, zaś decyzja o cofnięciu woli zwolnienia ze służby w Policji trafiła do Komendanta Miejskiego Policji w dniu 6 września 2017 r. Nie ziściła się wobec tego przesłanka określona w art. 61 § 1 k.c. w przedmiocie skutecznego cofnięcia oświadczenia woli. Skuteczne cofnięcie oświadczenia woli nastąpiłoby w przypadku zapoznania się Komendanta Miejskiego Policji z raportem o zwolnienie ze służby w Policji wraz z raportem o wycofaniu woli zwolnienia ze służby. B. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., domagając się uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Zarzucił naruszenie: ̶ art. 105 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie o zwolnienie ze służby jest postępowaniem wszczętym na wniosek strony. Wobec cofnięcia wniosku postępowanie jest bezprzedmiotowe, a tym samym konieczne jest umorzenie postępowania; ̶ art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., poprzez zignorowanie faktu, iż decyzja organu I instancji nie została doręczona stronie przed złożeniem przez nią oświadczenia o cofnięciu raportu o zwolnieniu ze służby. Dopiero doręczenie decyzji powoduje, że akt administracyjny zostaje wprowadzony do obrotu i wywołuje skutki prawne. Skoro oświadczenie o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby zostało złożone przed wprowadzeniem do obrotu decyzji organu I instancji to należy uznać je za skuteczne; ̶ § 22 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów poprzez zaniechanie zawarcia w treści decyzji obligatoryjnych elementów rozkazu o zwolnieniu ze służby, tj. charakteru pełnionej służby (kandydacka, kontraktowa, przygotowawcza lub stała), kodu stanowiska służbowego, grupy zaszeregowania ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego oraz przyznanych dodatków do uposażenia, wysokości miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, terminu rozliczenia się policjanta z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem skarżącego w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy kodeksu cywilnego regulujące kwestie związane ze składaniem oświadczeń woli. Organ odwoławczy pominął fakt, że art. 61 k.c. reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Stosunek służbowy w Policji nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, który cechuje równorzędność stron i brak wzajemnej podległości. Stosunek służbowy w Policji opiera się na podległości, wobec czego norma art. 61 k.c. nie znajduje zastosowania w relacjach służbowych w Policji. Cofnięcie oświadczenia woli było więc możliwe również po tym, jak doszło ono do przełożonego służbowego. Zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji nie jest oświadczeniem woli osoby dokonującej czynności prawnej, nie jest też składane innej osobie w rozumieniu art. 61 § 1 k.c. i nie wywołuje z chwilą jego złożenia skutków w sferze prawa materialnego. Decyzja organu I instancji przed doręczeniem jej skarżącemu nie spełniała warunków bytu prawnego decyzji administracyjnej i nie wywoływała skutków prawnych. W przypadku cofnięcia wniosku postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Skarżący wskazał na zbieżność dat złożenia przez niego oświadczenia o cofnięciu raportu o zwolnienie z wydaniem rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji akurat w dniu poprzedzającym złożenie oświadczenia. Skarżący podniósł także, że rozkaz organu I instancji obarczony jest brakami formalnymi, ponieważ w jego treści brak jest obligatoryjnych elementów rozkazu o zwolnieniu, określonych w § 22 ust. 5-8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów z dnia 2 września 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnośnie zarzutu naruszenia § 22 ust. 1 pkt 5-8 w/w rozporządzenia organ podał, że ostatnim dniem obowiązywania tego rozporządzenia był dzień 19 czerwca 2013 r. Aktualnie obowiązującym aktem prawnym regulującym elementy, które powinien zawierać rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644). Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują ujęcia w rozkazie o zwolnieniu ze służby elementów wskazanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Podstawą prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji był przepis art. 41 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz.U. 2016 r. poz.1782 ze zm.), który stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 3 lipca 2017 r. zgłosił wystąpienie ze służby. Rozkaz personalny organu pierwszej instancji wydany został w dniu 5 września 2017 r., zaś doręczony skarżącemu w dniu 7 września 2017 r. W rozkazie personalnym wskazano - jako datę zwolnienia skarżącego ze służby - dzień 3 października 2017 r. Data zwolnienia skarżącego ze służby jest zgodna z postanowieniami przywołanego przepisu, bowiem skarżący wniosek dotyczący wystąpienia ze służby zawarł w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r. Organ odwoławczy zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Zdaniem skarżącego zaskarżone rozkazy personalne nie powinny być wydane, a postępowanie powinno być umorzone, bowiem skarżący jeszcze przed doręczeniem mu rozkazu personalnego z dnia 5 września 2017 r. cofnął wniosek o zwolnienie go ze służby – pismem z dnia 6 września 2017 r. Skarżący kwestionuje stanowisko organu odwoławczego , że w sprawie znajdują zastosowanie zasady składania oświadczeń woli określone w kodeksie cywilnym, bowiem kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i prawnymi , a stosunek służbowy w Policji stosunkiem cywilnoprawnym nie jest. Podkreśla, że postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby jest postępowaniem wnioskowym, a cofnięcie wniosku przed wprowadzeniem rozkazu personalnego powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a organ powinien umorzyć postępowanie. Stanowiska skarżącego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela. W ocenie Sądu pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza Policji wystąpienia ze służby, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2017 r., poz.459 ze zm.). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 5 grudnia 2011r. sygn. I OPS 4/11 wydanej na tle art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu , Dz. U. Nr 74, poz.676 ze zm. ( publ. ONSA i WSA 2012/2/20). Orzeczenie to odnosiło się do funkcjonariusza ABW, jednak, wobec tożsamości przepisów prawnych regulujących zwolnienie ze służby funkcjonariuszy Policji i ABW, pogląd ten ma w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że stanowisko powyższe ugruntowane jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. I OSK 814/15 stwierdził, że decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji wydana na podstawie art.41 ust. 3 ustawy o Policji jest "skutkiem złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia zaakceptowanego a więc przyjętego przez przełożonego służbowego. Ten etap rozwiązywania stosunku służbowego ma cechy cywilnoprawne". Z kolei w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1999/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie jest oświadczeniem woli , do którego ma zastosowanie art. 61 k.c. Zauważyć też należy, że wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 173/11, na który w skardze powołuje się skarżący. Jak wyżej wskazano, do cofnięcia oświadczenia funkcjonariusza o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 k.c. Przepis art. 61 § 1 k.c. stanowi, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Skoro więc oświadczenie skarżącego o wystąpieniu ze służby zostało przez niego złożone w dniu 3 lipca 2017 r. - i najpóźniej w dniu 4 lipca 2017 r. dotarło do adresata, co wynika z pisma Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia 4 lipca 2017 r. , a cofnięcie oświadczenia z dnia 3 lipca 2017 r. nastąpiło pismem z dnia 6 września 2017 r., przesłanki skutecznego odwołania oświadczenia woli, określone wskazanym przepisem, nie zostały spełnione. Nie było w tej sytuacji istotne, że doręczenie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji nastąpiło po złożeniu przez skarżącego oświadczenia z dnia 6 września 2017 r. Na marginesie wskazać można jedynie, że z akt administracyjnych wynika, że organ odwoławczy wyjaśnił w sposób wystarczający kwestię wydania rozkazu w dniu 5 września 2017 r., a doręczenia go skarżącemu w dniu 7 września 2017 r., mimo że skarżący w dniu 6 września 2017 r. złożył wspomniane oświadczenie. Nie było też podstaw do umorzenia postępowania. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu wskazanych w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Chybiony też jest zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U . Nr 151, poz.1261 ze zm.). Przywołane rozporządzenie zostało uchylone z dniem 20 czerwca 2013 r. na mocy § 33 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz. U. z 2013 r. poz. 644 ze zm.). Zgodnie z treścią § 22 tego rozporządzenia, rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien w szczególności zawierać: 1) oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych; 2) datę wydania rozkazu personalnego; 3) podstawę prawną i datę zwolnienia ze służby; 4) stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca oraz numer identyfikacyjny; 5) nazwę stanowiska służbowego oraz jednostki organizacyjnej Policji; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne zwolnienia ze służby; 7) pouczenie o przysługujących policjantowi środkach odwoławczych; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania rozkazu personalnego. Rozkaz personalny organu pierwszej instancji wszystkie te elementy zawiera. W tej sytuacji nie można skutecznie stawiać zarzutu, że rozkaz personalny dotyczący skarżącego nie wskazuje charakteru pełnionej służby, kodu stanowiska służbowego , grupy zaszeregowania, przyznanych dodatków do uposażenia, wysokości miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, terminu rozliczenia się policjanta z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Obowiązek podania wskazanych danych nakazywał § 22 nieobowiązującego już, przywołanego wyżej, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów skargi oraz nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego i naruszeń przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.