I OSK 814/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Po 961/14 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 961/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. M. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia ze służby. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. M. raportem z [...] listopada 2013 r. zgłosił pisemne wystąpienie ze służby w Policji z dniem 3 stycznia 2014 r., motywując je uzyskaniem uprawnień emerytalnych. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w Poznaniu na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2014 r. W dniu 18 marca 2014r. S. M., na podstawie art. 154 K.p.a., wniósł o uchylenie Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu z [...] lutego 2014 r. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Komendant Miejski Policji w Poznaniu, na podstawie art. 154 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji – Rozkazu Personalnego Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu z [...] lutego 2014 r. Organ wskazał, że sprawa zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego. Zgłoszenie o wystąpieniu ze służby powoduje rozwiązanie stosunku administracyjno prawnego opartego na pełnieniu służby w Policji. Organ wydający rozkaz zwalniający ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, może wydać decyzję uwzględniając żądanie wówczas, gdy wystąpi określona prawem przesłanka, a więc gdy dojdzie do zgłoszenia wystąpienia ze służby. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby wiąże zarówno jego, jak i Policję. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli na podstawie art. 60 K.c. Odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o art. 154 K.p.a. mają konstrukcję uznania administracyjnego. Zatem ocena, czy w danej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego. Uwzględniając ustawowe zadania Policji wymagany interes społeczny w sprawie jest tożsamy z interesem służbowym. Zdaniem organu, podniesione we wniosku okoliczności nie dały podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej. W zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. Organ wskazał, że już sam fakt prowadzonego wobec S. M. postępowania karnego, podważa interes służby i godzi w dobre imię formacji, w której S. M. służył. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. M., zarzucając: - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieaktualnych ustaleniach faktycznych, przez co nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; - wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości występującego w sprawie materiału dowodowego; - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Decyzją nr [...], z [...] czerwca 2014 r., Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że skutkiem złożenia przez S. M. oświadczenia woli wystąpienia ze służby, był obowiązek organu złożenia stosownego oświadczenia woli. Skuteczne cofnięcie przez S. M. oświadczenia woli wystąpienia ze służby miałoby miejsce jedynie wtedy gdyby dotarło do przełożonego najpóźniej wraz z samym oświadczeniem woli, bądź nawet później, ale w takim wypadku konieczne byłoby wyrażenie przez organ zgody na uwzględnienie cofnięcia oświadczenia woli. W sprawie nie wystąpiła żadna z przewidzianych w przepisach wad oświadczenia woli. Organ wskazał, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie są objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. W skardze S. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności na całkowitym pominięciu istniejącego w sprawie materiału dowodowego i ograniczeniu rozstrzygnięcia do przesłanek formalnych, a nadto zaniechania ustalenia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd przyjął, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza Policji wystąpienia ze służby, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 5 grudnia 2011r. sygn. I OPS 4/11. Sąd przypomniał, że orzeczenie to odnosiło się do funkcjonariusza ABW. Wobec tożsamości przepisów prawnych regulujących zwolnienie ze służby funkcjonariuszy Policji i ABW, pogląd ten ma w pełni zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Do wycofania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Sąd odnotował, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. niezbędne jest ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a przy ich ocenie nie można pomijać jednak art. 6 K.p.a. stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a jak stwierdza art. 7 Konstytucji RP – na podstawie i w granicach prawa. Zastrzeżenie to zakreśla możliwość działania organu administracji publicznej, który posiada kompetencje do załatwienia sprawy, nie może jednak granic prawa przekroczyć. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może zatem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, w interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem. funkcjonariusza. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że tryb z art. 154 K.p.a. może być stosowany również do decyzji administracyjnych tzw. związanych Sąd wyraził pogląd, iż oba ww. nadzwyczajne tryby nie są zarezerwowane wyłącznie do decyzji administracyjnych tzw. "uznaniowych" i z pewnym – wskazanym poniżej ograniczeniem – mogą być stosowane wobec decyzji "związanych". Sąd zwrócił uwagę, że uchylenie decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z [...] lutego 2014 r., w trybie art. 154 K.p.a. stanowiłoby naruszenie art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Uwzględnienie wniosku S. M. doprowadziłoby do naruszenia prawa, albowiem ustawa o Policji nie przewiduje innego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej raportem służbowym, w którym funkcjonariusz Policji wyraża wolę zakończenia pełnienia służby, aniżeli wydanie rozkazu o zwolnieniu go ze służby. Ustawa nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia takiego wniosku. Tymczasem rozważając hipotetycznie gdyby wniosek S. M. został uwzględniony, a organ uchyliłby ostateczny rozkaz o jego zwolnieniu ze służby, doprowadziłby w istocie do sytuacji, iż w wyniku złożenia raportu o zwolnieniu ze służby, nie zapadłaby jedyna przewidziana przez prawo decyzja – rozkaz o zwolnieniu ze służby. W przypadku decyzji administracyjnej tzw. "związanej" możliwość jej uchylenia w trybie art. 154 lub art. 155 K.p.a., otwiera się jedynie wtedy, jeśli ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby organowi możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie bądź zmianę tej decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 K.p.a. Analogicznie należy rozpatrywać te stany faktyczne, w których postępowania nadzwyczajne prowadzone są z urzędu. W związku z powyższym Sąd za nietrafne uznał zarzuty skargi dotyczące "słusznego interesu strony" i "interesu społecznego" albowiem do ich badania mogłoby dojść dopiero w sytuacji możliwości zastosowania nadzwyczajnego trybu z art. 154 K.p.a. Zdaniem Sądu okoliczność - że raport o zwolnienie ze służby złożony 25 listopada 2013 r. był w mniemaniu S. M. powiązany z uzyskaniem przez niego uprawnień emerytalnych - nie miała w sprawie żadnego znaczenia, albowiem przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wskazuje, iż Policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W istocie więc, nawet gdyby organ wiedział, iż funkcjonariusz uprawnień emerytalnych nie nabył, to poza możliwością zwrócenia uwagi funkcjonariuszowi na ten fakt, organ nie miałby żadnej możliwości nieuwzględnienia jego wniosku o zwolnienie i musiałby wniosek uwzględnić i wydać decyzję (rozkaz) o zwolnieniu policjanta ze służby. Ani ustawa nie przewiduje takiej możliwości, ani też opisany powyżej charakter prawny oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku służbowego, nie pozwalają na badanie powodu, którym kierował się funkcjonariusz domagając się zwolnienia ze służby. Zastosowanie trybu z art. 154 K.p.a. względnie z art. 155 K.p.a. mogłoby być hipotetycznie rozważane w stosunku do decyzji administracyjnej - rozkazu o zwolnieniu ze służby, wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, ale tylko w zakresie wskazanego w tym przepisie trzymiesięcznego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Tylko bowiem w zakresie możliwości wyboru terminu zwolnienia podwładnego ze służby, organ ma możliwość dokonania wyboru rozstrzygnięcia. Ewentualna zmiana przedmiotowego elementu decyzji nie mogłaby jednak wykraczać poza wskazany w ww. przepisie trzymiesięczny termin zwolnienia ze służby. Reasumując powyższe Sąd zważył, iż jakkolwiek zbyt daleko idący był wniosek organu odwoławczego o całkowitym braku możliwości zastosowania trybu art. 154 K.p.a. wobec decyzji związanych, to rację miał ten organ stwierdzając, iż trybu tego nie można zastosować. Skargę kasacyjną złożył S. M. Wyrok zaskarżył w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie przez Sąd zaskarżonego rozkazu personalnego, pomimo tego, iż przemawia za tym zarówno słuszny interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 154 K.p.a. nie jest zasadny. Instytucja z art. 154 K.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10). Nie wykluczając sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany, i uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia, zwrócić trzeba uwagę na to, że istota przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 154 K.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istota ta tkwi w stanowisku, według którego, zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13). Abstrahując zatem od kwalifikacji decyzji pod względem uznaniowości lub związania, skonstatować należy, że decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji wydana na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) następuje do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. Jest więc skutkiem złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia zaakceptowanego a więc przyjętego przez przełożonego służbowego. Ten etap rozwiązywania stosunku służbowego ma cechy cywilnoprawne. Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 Kodeksu cywilnego (por. wydana na tle art. 60 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, ONSA i wsa 2012/2/20). Po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia o wystąpieniu ze służby w Policji następuje wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. Z art. 61 § 1 K.c. wynika, że odwołanie przez funkcjonariusza oświadczenia wystąpieniu ze służby jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Skoro do odwołania przez skarżącego nie doszło i wydana została decyzja o zwolnieniu, to obecnie odwołanie oświadczenia nie jest możliwe. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby, nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie administracyjne, niż zwolnienie ze służby. W takiej sytuacji, uchylenie, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wydanej na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, byłoby sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Dodać można, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej, za zastosowaniem przewidzianej w art. 154 K.p.a. instytucji weryfikacji ostatecznej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby nie przemawia interes społeczny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.