I OSK 428/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 693/09 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozkazu w zakresie daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 693/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. M. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozkazu w zakresie daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 1983 r., na prośbę żołnierza, podtrzymaną w oświadczeniu z dnia 4 marca 1983 r., zwolnił mł. chor. J. M. z zawodowej służby wojskowej ze skutkiem na dzień 13 maja 1983 r. Wnioskiem z dnia 21 października 2006 r. J. M. wystąpił o zmianę w/w rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 1983 r. w części dotyczącej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej poprzez ustalenie, że zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem 26 lutego 1983 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego odmówił dokonania na podstawie art. 154 k.p.a. zmiany wnioskowanej decyzji ostatecznej w zakresie zwolnienia J. M. z zawodowej służby wojskowej. Następnie Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. M. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1953/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2007 r. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, iż w przypadku braku przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że o niezasadności wniosku świadczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA 1982/99, w którym Sąd przesądził, iż zmiana przedmiotowego rozkazu personalnego na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest możliwa. Nietrafne zatem w ocenie Sądu było stanowisko, iż nie było podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem od początku nie istniał przedmiot postępowania. Sąd powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, że w przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w I instancji, organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpatrzyć merytorycznie. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, bowiem nie istniały przeszkody formalne w rozpatrzeniu wniosku strony w oparciu o dyspozycję art. 154 k.p.a. Wszczęte postępowanie o zmianę decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. nie stało się bezprzedmiotowe, a organ II instancji powinien środek odwoławczy rozpoznać i wydać decyzję merytoryczną, utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy lub uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmówił dokonania zmiany rozkazu w zakresie zmiany daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że przepisy emerytalne zawarte w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin nie dają skarżącemu podstaw do przyznania emerytury wojskowej na podstawie obowiązującego stanu prawnego również z uwagi na niespełnione kryterium 15 lat służby wojskowej w Wojsku Polskim w dniu zwolnienia z tej służby. Organ dodał również, że z treści wniosku z dnia 26 listopada 1982 r., nie wynika, aby skarżący w dniu jego składania kierował się chęcią ubiegania o emeryturę. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez J. M. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym nie ma również możliwości zmiany decyzji o zwolnieniu zgodnie z żądaniem strony. Ponadto obowiązujące przepisy prawa w dacie złożenia wniosku o zwolnienie nie przesądzały kiedy powinno nastąpić faktyczne zwolnienie z wojska. Trzymiesięczny termin na rozpatrzenie wniosku miał charakter instrukcyjny, a decyzja organu w tym zakresie miała charakter uznaniowy. Zwolnienie uzależnione było od terminu rozliczenia się żołnierza z jednostką wojskową oraz zapewnienia zastępcy na zajmowane przez niego stanowisko. Odnosząc się do uprawnień emerytalnych organ powołując się na przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin obowiązujące w dniu 26 lutego 1983 r. jak i w dniu 13 maja 1983 r. stwierdził, że skarżący nie posiadał 15 - letniego okresu służby w Wojsku Polskim w żadnym z powyższych dni. Kolejna zmiana przepisów emerytalnych z 2004 r. również nie daje skarżącemu prawa do emerytury. Organ odwoławczy stwierdził również, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 154 k.p.a.. Na powyższą decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił, iż decyzje w obydwu instancjach zostały wydane z naruszeniem art. 154 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 693/09 skargę na powyższą decyzję podniósł, iż art. 154 § 1 i 2 k.p.a. nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi zastosowanie trybu postępowania wnioskowanego przez skarżącego. Skarżący wykazywał, że bezczynność organu w związku z jego wnioskiem z dnia 26 listopada 1982 r. doprowadziła do sytuacji, że zwolnienie do rezerwy nastąpiło w dniu 13 maja 1983 r., kiedy to zaczęły obowiązywać niekorzystne dla niego przepisy emerytalne. Z powyższego wywodził on słuszny interes prawny co do zmiany daty zwolnienia na dzień 26 lutego 1983 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierzy zawodowych uregulowane było wówczas w rozdziale 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1970, Nr 16, poz. 134). W art. 51 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy wprowadzony został przepis, iż żołnierza można zwolnić z zawodowej służby wojskowej na jego prośbę, która powinna być rozpatrzona w ciągu 3 miesięcy od jej wniesienia. Przepisy wówczas obowiązujące nie wprowadzały żadnej sankcji za uchybienie powyższemu terminowi. Nie nakazywały, aby termin zwolnienia był ustalony z upływem powyższych 3 miesięcy. Termin określony w powyższym przepisie miał jedynie charakter instrukcyjny, w którym organ upoważniony powinien wydać decyzję. Upływ zatem tego terminu nie wywierał żadnych skutków oprócz tego, że organ pozostawał w bezczynności. Podjęcie decyzji o zwolnieniu po tym terminie było skuteczne, a przekroczenie tego terminu nie pociągało za sobą bezskuteczności dalszych czynności organów. Sąd wskazał również, że w chwili złożenia wniosku o zwolnienie ze służby obowiązywała ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 1972 r., Nr 53, poz. 341), znowelizowana ustawą z dnia 23 marca 1983 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, która na podstawie art. 8 weszła w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 1 stycznia 1983r. Powyższa nowelizacja przepisów emerytalnych jest jednak bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący w dacie obowiązywania znowelizowanych przepisów oświadczył w kwietniu 1983 r., że podtrzymuje wniosek o zwolnienie ze służby. Była to jego świadoma decyzja. Złożone wówczas oświadczenie woli pociągnęło dalszą procedurę zwolnienia. Skarżący, aż do 13 maja 1983 r. pozostawał na stanie jednostki i dopiero z tym dniem został skreślony z ewidencji jednostki i zwolniony do rezerwy. Skarżący składając w kwietniu 1983 r. potwierdzenie zwolnienia ze służby powinien mieć świadomość w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa, że nie spełnia kryterium wymaganych lat w służbie na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 1983 r., Nr 16, poz. 78). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił ponadto, że nie można w świetle obowiązujących przepisów prawa uznać za niebyłe pełnienie służby przez skarżącego po dniu złożenia wniosku o zwolnienie, aż do czasu faktycznego zwolnienia w dniu 13 maja 1983 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił, iż został on wydany z naruszeniem art. 154 § 1 k.p.a. wyrażający się stwierdzeniem, że nie zaszły przesłanki pozwalające na zmianę decyzji ostatecznej na mocy której żadna za stron nie nabyła prawa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji nie zakwestionowały istnienia pierwszej, "formalnej" przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., swoje rozstrzygnięcia opierając wyłącznie na twierdzeniu dotyczącym interesu strony. W tym zakresie, w ocenie skarżącego, Sąd zaakceptował, a następnie posłużył się błędnym sposobem rozważenia istnienia wskazanej kategorii, rozstrzygając w istocie odrębną kwestię materialno – prawną. W przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia emerytalnego powinien bowiem stanowisko zająć wojskowy organ emerytalny, w którego zakresie znajdują się kwestie dotyczące stwierdzenia nabycia stosownych uprawnień. Zagadnienie to może zatem zostać dopiero rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, do którego wszczęcia skarżący ma prawo. W niniejszym postępowaniu organy administracji miały natomiast za zadanie jedynie stwierdzić istnienie przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., a Sąd miał za zadnie ocenić legalność powyższych ustaleń. Ponadto J. M. podniósł, iż jego interes konkretyzował się w postaci oczekiwania, iż procesowanie w ewentualnej sprawie dotyczącej uprawnień emerytalnych dokona się w oparciu o stan prawny, który byłby właściwy, gdyby decyzja o jego zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej zapadła w terminie przewidzianym przez art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wobec powyższego trudno stwierdzić, iż wniosek skarżącego o zmianę rozkazu w ten sposób, by odpowiadał on prawu, a także pozwalał na uzyskanie adekwatnej ze względu na właściwą datę zwolnienia pozycji w procedurze uzyskania świadczenia emerytalnego, stanowił jedynie wyraz poczucia krzywdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak wynika z tego, postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż brak było podstaw prawnych do zmiany, przez właściwy organ, ostatecznej decyzji określającej datę zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej ze skutkiem na dzień 26 lutego 1983r. Z ustalonego przez organy orzekające, a nie kwestionowanego przez skarżącego, stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w materiale dowodowym, wynika, że skarżący pozostawał w stosunku służbowym w marcu 1984r. Za takim stanowiskiem przemawia pisemne oświadczenie skarżącego, w którym podtrzymuje swój wniosek z listopada 1982r, o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej i przeniesienie do rezerwy. Oświadczenie to zostało przez skarżącego w marcu 1984r. Oznacza to, że w marcu 1984r. skarżący był żołnierzem, a skoro tak to żądanie zmiany daty zwolnienia go ze służby wojskowej na dzień 26 lutego 1983r. byłoby niezgodne z prawdą. Poświadczenie nieprawdy przez organy administracji państwowej jest sprzeczne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. W tej sytuacji uznać należy, że choć skarżący ma słuszny interes żądając zmiany daty z jaką został zwolniony ze służby wojskowej, gdyż do spraw emerytalnych, zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 23 marca 1984r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. do dnia 1 marca 1984r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to jednak, co z całą mocą należy podkreślić, za taką zmianą nie przemawia interes społeczny. W interesie społecznym leży by organy administracji państwowej postępowały w sposób praworządny do czego obliguje je art. 6 kpa. Zmiana decyzji ostateczne w trybie art.154 kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w przepisach prawa. Dokonując oceny stanu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani też błędnej subsumcji przepisu art.154 kpa . Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.