II OSK 1932/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka jawna z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1454/12 w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w I. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany i uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/12 oddalił skargę [...] Spółka jawna z siedzibą w I. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany i uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał na przebieg postępowania: Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego ustalił dla skarżącej spółki opłatę legalizacyjną w wysokości 500.000,00 zł za budowę hali produkcyjnej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Następnie strona skarżąca zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o rozłożenie ustalonej opłaty legalizacyjnej na raty, który decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. rozłożył przedmiotową należność na 20 rat płatnych miesięcznie. Po uiszczeniu 4 rat (100.000,00 zł należność główna, 960,00 zł odsetki, 1.782,00 zł opłata prolongacyjna), skarżąca zaprzestała dokonywania dalszych wpłat. Jednocześnie złożono wniosek o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę hali produkcyjnej, dla której ustalono opłatę legalizacyjną, a po wydaniu decyzji rozbiórkowej hala została rozebrana. Strona skarżąca zwróciła się o zwrot kwoty opłaty legalizacyjnej uiszczonej na podstawie postanowienia z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił stwierdzenia nadpłaty. Skarżąca wniosła o zwrot kwoty 100.000,00 zł z tytułu wniesionej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, że w sprawie zwrotu opłaty legalizacyjnej istnieje już w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie, tj. decyzja Wojewody Wielkopolskiego o odmowie stwierdzenia nadpłaty. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. strona skarżąca zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego o zmianę bądź uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, iż postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej utraciło moc z samego prawa, z powodu zmiany określonego elementu stosunku prawnego czyli wydania decyzji o rozbiórce. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił zmiany oraz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego odmawiającej stwierdzenia nadpłaty. Organ odwoławczy Minister Finansów podzielił stanowisko zawarte w decyzji I instancji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzając, iż na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne (tworzące stosunek prawny) nie zaś decyzje deklaratoryjne (stwierdzające ukształtowanie się stosunku prawnego, który istniał przed wydaniem decyzji). Nie mogą być też uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (luz decyzyjny). W trybach z art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych postępowaniach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), ponieważ pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania adresata decyzji, Minister Finansów stwierdził, iż oznaczenie strony lub stron wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy. Oznaczenie strony powinno być podane w decyzji w taki sposób i w takim zakresie, aby umożliwiało jej jednoznaczną identyfikację. W ocenie Ministra Finansów, zaskarżona decyzja czyni zadość wymaganiom "oznaczenia strony lub stron", o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Przesądza o tym wskazanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu na inicjatora, wnioskodawcę, postępowania którego wniosek rozpatrzono, tj. pismo pełnomocnika strony z dnia [...] stycznia 2012r.. Podobnie, w ocenie Ministra Finansów, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego uzasadnienia faktycznego decyzji, tj. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uwagi na fakt, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nadpłaty jest decyzją związaną, Wojewoda Wielkopolski słusznie uznał, że brak jest możliwości jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. Odmawiając więc z jednej strony zastosowania wskazanego przez wnioskodawcę trybu nadzwyczajnego (art. 154 k.p.a.), de facto z przyczyn formalnych, organ nie mógł, z drugiej strony, dokonywać zarazem merytorycznej oceny przesłanek wzruszenia rozstrzygnięcia (słuszny interes strony lub interes społeczny). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła skarżąca spółka. Zaskarżonej decyzji zarzucono: błędną wykładnię art. 154 k.p.a. poprzez uznanie, iż przepis uzależnia zmianę bądź uchylenie decyzji od tego czy jest ona "uznaniowa" czy "związana" - w sytuacji gdzie w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 154, naruszenie przepisu art. 154 k.p.a. poprzez nierozważenie przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony; błędną wykładnię art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego zawiera wskazanie adresata decyzji w rozumieniu tego artykułu; błędną wykładnię przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego spełnia wymogi tego artykułu. W skardze, strona skarżąca przytoczyła bogate orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 154k.p.a., które powinno przemawiać za potrzebą uwzględnienia skargi z uwagi na interes strony i interes społeczny. Podniosła, że przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto, zdaniem strony skarżącej organ I instancji naruszył przepis art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja powinna zawierać oznaczenie strony. Organ w zaskarżonej decyzji odmówił zmiany i uchylenia swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Nie wiadomo jednak komu organ odmówił, gdyż nie wskazał adresata decyzji. Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji. Organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja Wojewody odpowiada wymogom stawianym jej przez art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda nie uzasadnił jasno i należycie swojego zdania, a w szczególności nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. W szczególności brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do decyzji wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w tym dotyczącej rozbiórki obiektu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Strona skarżąca wskazała, że w dniu [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wydał postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 500.000 zł. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wydal decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu hali produkcyjnej, która została przez stronę zgodnie z decyzją rozebrana. Na skutek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę postanowienie PINB z dnia [...] października 2009 r. utraciło moc prawną. Biorąc powyższe pod uwagę nie ma przeszkód, by dokonać zwrotu uiszczonej opłaty legalizacyjnej w kwocie 100 tys. zł na podstawie przepisów art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, jako kwoty nienależnie zapłaconej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując na art. 154 § 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Ministra Finansów, zgodnie z którym w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie sądu, gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy). Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r. z całą pewnością miała – zdaniem sądu – charakter decyzji związanej. Została wydana w oparciu o art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej, a przepis ten nie pozwala organowi na uznanie administracyjne. Instytucja stwierdzenia nadpłaty nie znajduje zastosowania we wszystkich wypadkach powstania nadpłaty w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej, lecz jedynie wówczas, gdy powstanie nadpłaty nie jest skutkiem działania systemu podatkowego, błędnych decyzji organów podatkowych - ale jest efektem pomyłki lub wadliwego działania samego podatnika, płatnika lub inkasenta w zakresie zobowiązań podatnika powstających z mocy prawa. Jak zasadnie wskazał Wojewoda Wielkopolski uiszczona przez stronę kwota opłaty legalizacyjnej nie wyczerpuje żadnego przypadku określonego we wskazanym wyżej przepisie. Nie było obowiązkiem organu badanie naruszenia interes społecznego oraz słusznego interesu strony. Sąd nie uwzględnił również zarzutu skargi, że decyzja organu I instancji nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 k.p.a., tj. określenia strony, do której jest skierowana. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Niewątpliwie treść decyzji wraz z uzasadnieniem nie powinna budzić wątpliwości co do ustalenia kręgu stron postępowania. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż treść decyzji nie pozostawia wątpliwości co do ustalenia, kto jest stroną postępowania. Wynika to wprost z jej uzasadnienia, a ponadto jej odpis miała otrzymać strona zgodnie z wykazem znajdującym się przy decyzji. Od tego wyroku skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepis art. 154 k.p.a.-poprzez uznanie, iż przepis uzależnia zmianę bądź uchylenie decyzji od tego czy jest ona "uznaniowa" czy "związana" — w sytuacji gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 154 k.p.a. więc: ostateczność decyzji, nie nabycie przez stronę prawa oraz interes społeczny i słuszny interes strony - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepis art. 8 k.p.a. i 154 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz poprzez nierozważenie przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepis art 107 § 3 k.p.a. - poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego spełnia wymogi tego artykułu - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że nie ma znaczenia dla możliwości zmiany decyzji to, czy ma ona charakter związany czy uznaniowy. Zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. wymaga bowiem spełnienia dwóch przesłanek. Skarżąca wskazała jak jej zdaniem należy je rozumieć. Nabycie uprawnień na mocy decyzji deklaratoryjnych wynika z osnowy tej decyzji. Treścią rozstrzygnięcia takiej decyzji może być bowiem potwierdzenie posiadania uprawnień bądź ich wygaśnięcia. Organ powinien był ponadto wskazać w uzasadnieniu podstawę faktyczną rozstrzygnięcia – nie wskazano bowiem dlaczego uznano pewne fakty za prawdziwe. Utrata mocy obowiązującej postanowienia z [...].10.2009 r. następuje z mocy prawa ze względu na ustanie stosunku prawnego leżącego u jego podstaw. Postanowienie takie, bez podstawy faktycznej i prawnej, powinno zostać wyeliminowane z obrotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2321/11 wyraźnie wskazał, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezprzedmiotowe. Przepis art. 154 k.p.a. w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (wyroki NSA z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06, z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09). Podkreśla się również, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 k.p.a. służy do wzruszenia zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym jednak przypadku trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji. Tym samym zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2010r., z którego skarżąca w właściwym czasie nie skorzystała. Nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wyłącznie z uwagi na subiektywne przekonanie strony, która nie przedstawiając żadnych nowych argumentów dąży do uzyskania odmiennego stanowiska organu w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w którym to nie jest możliwe uzyskanie innej oceny prawnej niniejszej sprawy. Przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Nie jest to zatem dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzją Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne ( wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r., I OSK 607/10 ). Pogląd o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art.154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych podyktowany jest tym, że uchylenie lub zmienia takiej decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, która będzie naruszać prawo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie tu orzekającym zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Bezspornym jest bowiem pogląd, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06). Należy wyraźnie podkreślić, że ustawowa przesłanka o jakiej mowa w art. 154 k.p.a. tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art.154 k.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art.154 k.p.a.. Na podstawie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. Nie można zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją ( tak między innymi w wyroku NSA z 18 września 2008r. II OSK 1789/07). Dlatego też uzasadniając w konkretnej sprawie, że spełniona została przesłanka z art.154 k.p.a. , czy też formułując zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art.154 k.p.a. nie można się ograniczyć tylko do tego przepisu, ale z przepisem tym powinny być powiązane konkretne przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji ze wskazaniem na czym naruszenie tych przepisów polegało, czy na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu. Dopiero tak skonstruowane zarzuty pozwoliłby na ocenę, czy doszło do naruszenia art.154 k.p.a.. Tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art.151 p.p.s.a w związku z art. 154 k.p.a., art. 8 kpa , art.107 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a nie mogły być uwzględnione. Należy zaznaczyć, że wskazane przepisy art.151 p.p.s.a. , art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a to tak zwane normy wynikowe, które same w sobie nie mogą być naruszone, a tylko w powiązaniu z innymi normami. Natomiast jak wskazano wyżej zarzut naruszenia art.154 k.p.a. bez powiązania go z naruszeniem konkretnych przepisów materialnoprawnych na podstawie których wydana została decyzja ostateczna, co do której wszczęto nadzwyczajne postępowanie nie może być uwzględniony. Z kolei zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczył decyzji Wojewody, czyli decyzji organu I instancji, podczas gdy kontrola Sądu I instancji dotyczy decyzji Ministra Finansów , czyli decyzji organu II instancji. Natomiast podstawę prawną do orzekania przez Sąd I instancji w kwestii usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu I instancji stanowi art.135 p.p.s.a , to z tym przepisem powinien być powiązany ewentualny zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a., podczas gdy w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.135 p.p.s.a nie podniesiono. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy oddalił skargę, aczkolwiek nie podziela wszystkich poglądów zawartych w uzasadnieniu wyroku.