VII SA/Wa 1454/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe i Obrotu Surowcami Wtórnymi "K." K. G. i B. K. Spółka jawna z siedzibą w I. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany i uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo-Usługowego i Obrotu Surowcami Wtórnymi "K." K. G., B. K. Spółka Jawna od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ustalił dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego i Obrotu Surowcami Wtórnymi "K." K. G., B. K. sp. j. opłatę legalizacyjną w wysokości 500.000,00 zł za budowę hali produkcyjnej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Pismem z dnia 19 grudnia 2009 r. strona skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o rozłożenie ustalonej opłaty legalizacyjnej na raty, który decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. rozłożył przedmiotową należność na 20 rat płatnych miesięcznie. Po uiszczeniu 4 rat (100.000,00 zł należność główna, 960,00 zł odsetki, 1.782,00 zł opłata prolongacyjna), skarżąca zaprzestała dokonywania dalszych wpłat. Jednocześnie złożono wniosek o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę hali produkcyjnej, dla której ustalono opłatę legalizacyjną, a po wydaniu decyzji rozbiórkowej hala została rozebrana. Pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. strona skarżąca zwróciła się o zwrot kwoty opłaty legalizacyjnej uiszczonej na podstawie postanowienia z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nadpłaty. W dniu 1 grudnia 2011 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek strony skarżącej o zwrot kwoty 100.000,00 zł z tytułu wniesionej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, że w sprawie zwrotu opłaty legalizacyjnej istnieje już w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie, tj. decyzja Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty. Pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. strona skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] o zmianę bądź uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, iż postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej utraciło moc z samego prawa, z powodu zmiany określonego elementu stosunku prawnego czyli wydania decyzji o rozbiórce. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił zmiany oraz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nadpłaty. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji I instancji odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzając, iż na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne (tworzące stosunek prawny) nie zaś decyzje deklaratoryjne (stwierdzające ukształtowanie się stosunku prawnego, który istniał przed wydaniem decyzji). organ stwierdził, że na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (luz decyzyjny). W trybach z art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych postępowaniach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), ponieważ pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania adresata decyzji, Minister Finansów stwierdził, iż oznaczenie strony lub stron wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy. Oznaczenie strony powinno być podane w decyzji w taki sposób i w takim zakresie, aby umożliwiało jej jednoznaczną identyfikację. W ocenie Ministra Finansów, zaskarżona decyzja czyni zadość wymaganiom "oznaczenia strony lub stron", o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Przesądza o tym wskazanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu na inicjatora, wnioskodawcę, postępowania którego wniosek rozpatrzono, tj. pismo pełnomocnika strony z dnia 11 stycznia 2012 r. Podobnie, w ocenie Ministra Finansów, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego uzasadnienia faktycznego decyzji, tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uwagi na fakt, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nadpłaty jest decyzją związaną, Wojewoda [...] słusznie uznał, że brak jest możliwości jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. Odmawiając więc z jednej strony zastosowania wskazanego przez wnioskodawcę trybu nadzwyczajnego (art. 154 k.p.a.), de facto z przyczyn formalnych, organ nie mógł, z drugiej strony, dokonywać zarazem merytorycznej oceny przesłanek wzruszenia rozstrzygnięcia (słuszny interes strony lub interes społeczny). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo-Usługowe i Obrotu Surowcami Wtórnymi “K." K. G., B. K. sp.j. w I. Zaskarżonej decyzji zarzucono: błędną wykładnię art. 154 k.p.a. poprzez uznanie, iż przepis uzależnia zmianę bądź uchylenie decyzji od tego czy jest ona "uznaniowa" czy "związana" - w sytuacji gdzie w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 154, naruszenie przepisu art. 154 k.p.a. poprzez nierozważenie przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony; błędną wykładnię art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] zawiera wskazanie adresata decyzji w rozumieniu tego artykułu; błędną wykładnię przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] spełnia wymogi tego artykułu. W skardze, strona skarżaca przytoczyła bogate orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 154k.p.a., które powinno przemawiać za potrzebą uwzględnieniem skargi z uwagi na interes strony i interes społeczn. Podniosła, że przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto, zdaniem strony skarżącej organ I instancji naruszył przepis art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja powinna zawierać oznaczenie strony. Organ w zaskarżonej decyzji odmówił zmiany i uchylenia swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Nie wiadomo jednak komu organ odmówił, gdyż nie wskazał adresata decyzji. Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji. Organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja Wojewody odpowiada wymogom stawianym jej przez art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda nie uzasadnił jasno i należycie swojego zdania, a w szczególności nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. W szczególności brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do decyzji wydanych przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w tym dotyczącej rozbiórki obiektu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Strona skarżaca wskazała, że w dniu [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wydał postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 500.000 zł. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] wydal decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu hali produkcyjnej, która została przez stronę zgodnie z decyzją rozebrana. Na skutek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę postanowienie PINB z dnia [...] października 2009 r. utraciło moc prawną. Biorąc powyższe pod uwagę nie ma przeszkód, by dokonać zwrotu uiszczonej opłaty legalizacyjnej w kwocie 100 tys. zł na podstawie przepisów art. 72 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, jako kwoty nienależnie zapłaconej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. wzruszenie ostatecznej decyzji może mieć miejsce "tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie", co oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie zakresu stosowania określonych w kodeksie trybów, w tym więc także trybu określonego w art. 154. Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra Finansów, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253; z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386). Należy mieć również na uwadze, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy). Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. z całą pewnością miała charakter decyzji związanej. Została wydana w oparciu o art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej, a przepis ten nie pozwala organowi na uznanie administracyjne. Zgodnie, z jego dyspozycją za nadpłatę uważa się kwotę: 1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; 2) podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 3) zobowiązania zapłaconego przez płatnika lub inkasenta, jeżeli w decyzji, o której mowa w art. 30 § 4, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 4) zobowiązania zapłaconego przez osobę trzecią lub spadkobiercę, jeżeli w decyzji o ich odpowiedzialności podatkowej lub decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego spadkodawcy określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej. Instytucja stwierdzenia nadpłaty nie znajduje zastosowania we wszystkich wypadkach powstania nadpłaty w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej, lecz jedynie wówczas, gdy powstanie nadpłaty nie jest skutkiem działania systemu podatkowego, błędnych decyzji organów podatkowych - ale jest efektem pomyłki lub wadliwego działania samego podatnika, płatnika lub inkasenta w zakresie zobowiązań podatnika powstających z mocy prawa (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1769/100). Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek podatkowy), albo płaci za dużo (kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną) . Jak zasadnie wskazał Wojewoda [...] uiszczona przez stronę kwota opłaty legalizacyjnej nie wyczerpuje żadnego przypadku określonego we wskazanym wyżej przepisie. Wbrew stanowisku strony skarżącej, nie było obowiązkiem organu w okolicznościach niniejszej sprawy - decyzja związana, która została wydana na podstawie przepisów niedających organowi żadnego luzu decyzyjnego - badanie naruszenia interes społecznego oraz słusznego interesu strony. W tym miejscu ponownie podkreślić trzeba, iż dopuszczalna jest możliwość wzruszenia według reżimu prawnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. tylko decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. Tryb ten nie jest jednak właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inna treść podjętej decyzji. Z pewnością decyzją taką jest decyzja Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd nie uwzględnił również zarzutu skargi, że decyzja organu I instancji nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 k.p.a., tj. określenia strony, do której jest skierowana. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Niewątpliwie treść decyzji wraz z uzasadnieniem nie powinna budzić wątpliwości co do ustalenia kręgu stron postępowania. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż treść decyzji nie pozostawia wątpliwości co do ustalenia, kto jest stroną postępowania. Wynika to wprost z jej uzasadnienia, a ponadto jej odpis miała otrzymać strona zgodnie z wykazem znajdującym się przy decyzji. Kierując się powyższą argumentacja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. 2012 r., poz. 270).