I SA/Wa 1869/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. Ł. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. Ł., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1976 r. nr [...], w części dotyczącej H. W.. Kwestionowana decyzja dotyczyła przejęcia od O. W. na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,94 ha, położonego we wsi [...], składającego się z działek oznaczonych numerami: [...],[...],[...] i [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, B. Ł. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpoznaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe jedynie wtedy, gdy dana część sprawy mogłaby być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Skarżąca żąda stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1976 r. "w części dotyczącej H. W.". Jednakże w powołanej decyzji znajdują się dwie wzmianki o H. W., pierwsza w punkcie 8 decyzji wskazuje, że małżonkowie stale pracują w gospodarstwie, a zatem renta im przysługuje. Ponadto w uzasadnieniu decyzji znajduje się wzmianka, że "H. W. zrzeka się renty z gospodarstwa i prosi, aby w całości przyznać ją żonie O. W.". W tej sytuacji, w kontrolowanej decyzji nie można wskazać odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego H. W., które mogłoby podlegać badaniu w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji w części. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Ł.. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 3355/14, oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa, uznał, że po stronie spadkobiercy właściciela, wnoszącego o przejęcie jego nieruchomości w zamian za rentę, nie istnieje interes prawny do wzruszania decyzji wydanych na wniosek ich poprzedników prawnych. Ponadto Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o przekazaniu gospodarstwa (czyli w części dotyczącej H. W.), ponieważ części dotyczącej praw i obowiązków tej osoby nie można z tego aktu wyodrębnić. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3355/14 wniosła B. Ł.. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2597/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny m.in. wskazał, że chybione jest ograniczenie kręgu osób mających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji opartej o przepis art. 9 ust. 1 ustawy ubezpieczeniowej z 1974 r. wyłącznie do osób przekazujących gospodarstwo rolne za rentę z powodów wskazanych przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba zważyć, że stronami postępowania nieważnościowego, zgodnie z powszechnym poglądem judykatury, są strony postępowania zwykłego, w jakim decyzja ta zapadła, oraz inne podmioty, które wykażą spełnienie przesłanek z art. 28 kpa, a więc że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie jest też prawem majątkowym mogącym należeć do spadku (art. 922 § 1 K.c.) ani prawem ściśle związanym z osobą zmarłego (art. 922 § 2 K.c.). Orzecznictwo dopuszczające legitymację następców prawnych w tego rodzaju sprawach było dotąd utrwalone, natomiast pogląd prezentowany przez Sąd I instancji w tej sprawie jest odosobniony i Naczelny Sąd Administracyjny go nie podzielił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przekazał sprawę sądowi I instancji, konieczna będzie ponowna ocena legalności zaskarżonej decyzji, a w jego toku badania wad decyzji dotychczasowej przy uwzględnieniu jej skutków oraz upływu czasu od jej podjęcia, jak i ewentualnego obrotu nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2597/15 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3355/14 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu powołanego powyżej rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim wyjaśnił, że ograniczenie kręgu osób mających interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji opartej o przepis art. 9 ust. 1 ustawy dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118, ze zm.) wyłącznie do osób przekazujących gospodarstwo rolne za rentę, z powodów wskazanych uprzednio przez Sąd I instancji, jest chybione. Sąd I instancji zbyt daleko sięgnął do skutków decyzji o przekazaniu gospodarstwa, błędnie oceniając ją poprzez pryzmat materii "rentowej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2214/11). Zdaniem Sądu II instancji z uwagi przyjęty przez Sąd I instancji kierunek oceny legalności zaskarżonej decyzji, który okazał się nieprawidłowy, ostatecznie Sąd ten nie skontrolował poprawności umorzenia postępowania administracyjnego. Tymczasem było ono przedwczesne, bo skutkowało uchyleniem się organu od merytorycznego od zbadania sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "...Motywy zaskarżonej decyzji wskazują, że organ nie odróżnił przesłanek bezprzedmiotowości postępowania od braku merytorycznych podstaw do wydania żądanej treści decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku." "...organ powołał się na bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym, bo tak należy odczytać jego motywy." "...w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie oba elementy sprawy administracyjnej występują, gdyż jest jej podmiot (strona) i przedmiot (decyzja ostateczna podlegająca badaniu w trybie nadzwyczajnym). Umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym, zapadającym bez merytorycznej oceny decyzji. Negatywny wynik badania sprawy w tym aspekcie (ustalenie legalności decyzji dotychczasowej, zwłaszcza w zakresie odszkodowania, w tym niemożność zastosowania innych reguł jego ustalenia) winien doprowadzić do wydania decyzji o innym charakterze - odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Przy czym powołanie się na argument, że strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji w części, której nieważności stwierdzić nie można, jest zbyt powierzchowne. Przede wszystkim rzeczą organu było wezwanie o sprecyzowanie treści żądania, bo to zostało sformułowane nieprecyzyjnie, nadto o podanie podstawy żądania. Ze szkodą dla wyniku sprawy organ zresztą wyczerpująco nie rozważył, jaki charakter ma ta część decyzji, a więc czy np. jest jej konstytutywnym elementem, bo wówczas wada dotknęłaby całej decyzji, czy też jest jej elementem akcesoryjnym, nieistotnym dla oceny całokształtu rozstrzygnięcia, który nie wpływa na ocenę jej legalności - na jej "ważność". Poza tym powołanie się na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. jest wątpliwe, bo regulując niezbędne składniki decyzji o przejęciu, nie wymaga on wyrzeczenia ujętego w punkcie 8 decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r., aczkolwiek elementy ujęte w tym przepisie nie są wyczerpujące. Zasadne zatem okazały się omówione zarzuty, natomiast badanie pozostałych w świetle powyższych wywodów byłoby przedwczesne bądź zbędne." Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na względzie powołane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2597/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga jest uzasadniona. Umorzenie przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1976 r. nr [...], w części dotyczącej H. W., z przyczyn wyjaśnionych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za co najmniej przedwczesne, bo skutkowało uchyleniem się organu nadzoru od merytorycznego zbadania sprawy. Powołanie się organu nadzoru na argument, że strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji w części, której nieważności stwierdzić nie można, jest natomiast zbyt powierzchowne. Rozstrzygnięcie w tej kwestii podjęte zostało bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Oznacza to, że zaskarżone decyzję wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 oraz 156 § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne), które to naruszenia mogły mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ nadzoru przede wszystkim zwróci się do skarżącej o sprecyzowanie treści żądania zawartego we wniosku, bo zostało ono sformułowane nieprecyzyjnie, nadto o podanie podstawy żądania. Następnie organ wyczerpująco rozważy, jaki charakter ma kwestionowana część decyzji, a więc czy jest jej konstytutywnym elementem, bo wówczas wada dotknęłaby całej decyzji, czy też jest jej elementem akcesoryjnym, nieistotnym dla oceny całokształtu rozstrzygnięcia, który nie wpływa na ocenę jej legalności, na jej "ważność". Organ nadzoru wypowie się także w toku badania ewentualnych wad kwestionowanej decyzji co do jej skutków w kontekście upływu czasu od jej podjęcia, jak i ewentualnego obrotu przedmiotową nieruchomością (art. 156 § 2 kpa). Organ będzie miał również na względzie, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu nadzorczym, a w sprawie występują oba elementy sprawy administracyjnej, gdyż jest jej podmiot (strona) i przedmiot (decyzja ostateczna podlegająca badaniu w trybie nadzwyczajnym). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz (w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego) art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.