VII SA/Wa 1698/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez A. M. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 9 marca 2017 r. A. M. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę hali sportowej przy szkole podstawowej Nr [...] w R., przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]. Wniosek ten skarżący uzasadnił tym, że jest wykonawcą robót budowlanych, których dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r.; dodał, że kwestionowana decyzja zatwierdza projekt zawierający wady. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił na wniosek A. M. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wniosek nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. wniósł w terminie A. M.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. M., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Organ II instancji, powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a., podał, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą m. in. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. GINB podał, że w obu postępowaniach, tj. w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07). Mając na uwadze powyższe za prawidłowe GINB uznał stanowisko Wojewody [...], że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym wszczęcie na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. Organ II instancji stwierdził bowiem, że skarżący, jako wykonawca robót budowlanych, których dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r., nie jest żadnym z podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, mając na uwadze, że wniosek skarżącego z 9 marca 2017 r. zawierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - na wypadek kwestionowania interesu prawnego wnioskodawcy, GINB podkreślił, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest wyłącznie ocena legitymacji procesowej skarżącego, nie zaś kwestia zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. Na marginesie organ podał, że Wojewoda [...] pismem z 7 kwietnia 2017 r., znak: [...], poinformował skarżącego o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. W skardze do Sądu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak: [...], A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a k.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i § 4 i art. 104 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania. Ponadto, skarżący wskazał na naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego przez nieuznanie skarżącego jako strony postępowania, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że niewątpliwie nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, jednak podjął próbę wzruszenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali sportowej przy szkole podstawowej nr [...] w R., z uwagi na możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpił skarżący – A. M., kwestionując w piśmie z 9 marca 2017 r. decyzję Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę hali sportowej przy szkole podstawowej Nr [...] w R.. Wnosząc o wszczęcie ww. postępowania nadzorczego skarżący wskazał na to, że jest wykonawcą robót budowlanych, których dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r. oraz, że projekt zatwierdzony tą decyzja zawiera wady (co może prowadzić do katastrofy budowlanej). Prawidłowo w tej sytuacji (w obu instancjach) przyjęto, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania (wobec treści art. 157 § 2 k.p.a.) i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Zasadnie także w kwestii podmiotowej w sprawie wskazano, że zasadnicze znaczenie w tej materii ma to, że kwestionowana decyzja zapadła w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; przedmiot w jakim zapadła ww. decyzja wskazuje bowiem na przepisy prawa, które to należy uwzględnić ustalając przymiot strony wnioskodawcy; co przy tym równie istotne, wnioskodawca/skarżący nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego ww. orzeczeniem z [...] maja 2016 r. To zaś czyniło koniecznym ustalenie, czy posiada on interes prawny w sprawie. Dokonując oceny w tym zakresie organy orzekające uznały, że skarżący nie ma interesu prawnego, a interes ten oceniły kierując się przepisem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji zgodnie przyjęły, że okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dostrzegając powyższe, jak i biorąc pod uwagę argumenty podnoszone w sprawie przez skarżącego, Sąd stwierdza, że stanowisko organów orzekających jest w pełni prawidłowe. I tak, Sąd zauważa, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, za prawidłowe należy uznać zastosowanie ww. regulacji prawnej. Z uwagi na to, że wniosek skarżącego dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, interes prawny skarżącego należało rozważyć z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężającego pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że skarżący nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; wniosek złożył bowiem nie jako właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości mającej znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu (co potwierdza sam w skardze, i ustalenia tego nie kwestionuje), a jako wykonawca przedmiotowych robót, tj. objętych projektem zatwierdzonym kwestionowaną decyzją. W takich zaś okolicznościach organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym wszczęcie na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r.; będąc wykonawcą robót budowlanych, nie jest bowiem żadnym z podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podziela zaś w pełni stanowisko prezentowane przez organy, a także: w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wykonawcy robót budowlanych nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót a inwestorem tego obiektu budowlanego; tego rodzaju podmiot nie ma uprawnienia do kwestionowania legalności pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego tylko z tej przyczyny, że był/czy jest wykonawcą robót budowlanych objętych tym pozwoleniem na budowę; z umowy cywilnoprawnej z wykonawcą robót budowlanych nie można bowiem wyprowadzić interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycyjnego procesu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 581/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 824/15, publ. Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie Sąd zauważa, że w judykaturze podkreśla się, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym ale też w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (v. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1241/15). Przy czym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykluczono także zastosowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a. Podkreśla się, że wprowadzenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawiło go w relacji przepisu szczególnego (lex specialis) do przepisu ogólnego (lex generalis), jakim pozostał art. 28 k.p.a. Tym samym regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznała ograniczenia (zawężenia) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza więc, że interes prawny skarżącego w sprawie dotyczącej ww. pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] został prawidłowo oceniony. W tych też warunkach, Sąd nie znalazł żadnych powodów dla uwzględnienia rozpoznawanej skargi, a tym samym: dla dokonania innej oceny w zakresie interesu prawnego skarżącego niż ta, która została przedstawiona w sprawie przez GINB. Z tych też przyczyn zaskarżone w sprawie postanowienie Sąd uznał za prawidłowe i nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 61a k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i § 4 i art. 104 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, a także art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Odnośnie tego ostatniego Sąd dodatkowo zauważa, że interes prawny legitymujący do uruchomienia postępowania administracyjnego winien mieć charakter indywidulany; o takowym nie świadczy powołanie się przez skarżącego na ww. art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.