VII SA/Wa 879/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. K.– S. i P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz D. K. – S. i P. S. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. K.-S. i P. S. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Postanowieniem tym organ, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), stwierdził, że odwołanie D. K. – S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. w W., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszone ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie D. K. – S. i P. S. od decyzji organu powiatowego z [...] stycznia 2017 r. zostało wniesione w dniu 31 stycznia 2017 r., poprzez jego nadanie w polskiej placówce pocztowej, co potwierdza stempel pocztowy na kopercie, w której zostało wniesione. Termin do wniesienia odwołania dla podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała w nim udział. Z bezskutecznym upływem tego terminu decyzja staje się decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika, iż stronami postępowania byli U. B. i Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], którym doręczono decyzję organu powiatowego w dniu 10 stycznia 2017 r. i 9 stycznia 2017 r., a wynika to ze zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji zawierającej to rozstrzygniecię. Zatem, termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 stycznia 2017 r., który nie był dniem wolnym od pracy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że wniesienie odwołania przez D. K. – S. i P. S. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego dla podmiotu, któremu decyzja nie została doręczona. Na koniec organ dodał, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy, a legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego niekorzystnym dla niego rozstrzygnięciem organu administracji publicznej. W skardze do Sądu na ww. postanowienie skarżący D. K.-S. i P. S. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego treść, tj.: -art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne obliczenie przez organ początku biegu terminu na wniesienie odwołania, ze względu na niewłaściwe doręczenie decyzji organu I instancji skarżącym - poprzez list zwykły, podczas gdy skarżący odebrali decyzję w dniu 18 stycznia 2017 r. i organ właśnie tę datę winien wziąć za początek biegu terminu do wniesienia odwołania, co skutkowałoby uznaniem, że odwołanie zostało złożone przez skarżących w terminie przewidzianym przez przepisy prawa, -art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, który nie wzbudził zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, tj. nieodniesienie się do faktów istotnych dla sprawy oraz niesprawdzenie okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące błędnym przekonaniem organu, że decyzja nie została w ogóle skarżącym doręczona, podczas gdy została doręczona, ale listem zwykłym, -art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niesprawdzenie, czy decyzja PINB [...] nr [...] została doręczona skarżącym. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucili także naruszenie art. 235 k.p.a. polegające na tym, że organ nie potraktował skargi złożonej przez skarżących jako żądanie wznowienia postępowania, podczas gdy mógł tak uczynić, w przypadku powzięcia wątpliwości w tym zakresie, mógł zażądać od skarżących stosownych wyjaśnień i uzupełnień. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m. in. na to, że organ I instancji doręczając im decyzję, uczynił to listem zwykłym, przez co uchybił przepisom stanowiącym o doręczeniach, co winno skutkować przyjęciem, że decyzja ta nie została im skutecznie doręczona. Organ powinien zawiadomić skarżących o decyzji listem poleconym, nie zaś listem zwykłym, wówczas nie nastręczałoby kłopotu określenie, kiedy dokładnie skarżący dowiedzieli się o jej treści. Skarżący podali przy tym, że momentem, w którym powzięli informację o decyzji, była chwila zajrzenia przez nich do skrzynki pocztowej, co nastąpiło w dniu 18 stycznia 2017 r. Od tej też daty należało liczyć termin dla skarżących do wniesienia odwołania. Z ostrożności procesowej i w kontekście art. 235 k.p.a., skarżący podali, że w odwołaniu od decyzji PINB wskazywali, że posiadają interes prawny do bycia stroną w postępowaniu oraz określali z czego ten interes wynika. W związku z powyższym organ wiedział, że skarżący nie byli stroną w postępowaniu, jednakże domagali się tego, chociażby w sposób pośredni - wnosząc odwołanie od ostatecznej decyzji PINB. Na organie administracji publicznej, w związku z wpływem pisma kwestionującego prawidłowość decyzji posiadającej już walor decyzji ostatecznej, ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistego żądania strony. W tym przypadku nie miało to miejsca; organ wskazał tylko, że skarżący mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania. Powyższe stwierdzenie organu sprzeciwia się jednak treści wyrażonej przez przepis art. 235 k.p.a. Skarżący dodali, że organ nie powinien uciekać się do najprostszego rozwiązania sprawy, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ale spojrzeć na sprawę przez pryzmat wszystkich przepisów postępowania administracyjnego, w tym również przepisu art. 235 k.p.a., którego istnienie zdaje się zostało całkowicie pominięte w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, orzeczenie to, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i w związku z odwołaniem skarżących od decyzji organu powiatowego z [...] stycznia 2017 r. nr [...], jest nieprawidłowe i nie może się ostać. Zważyć trzeba, że zgodnie z ww. art. 134, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, stosując ten przepis, organ odwoławczy uznał, że odwołujący się choć nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją PINB [...] z [...] stycznia 2017 r., to w terminie otwartym dla stron tego postępowania mogli wnieść odwołanie; termin ten nie został przez nich zachowany – upływał on z dniem 24 stycznia 2017 r., a odwołanie zostało przez nich wniesione 31 stycznia 2017 r. Powyżej przytoczone ustalenia organu są prawidłowe, ale powinny doprowadzić organ do wydania zupełnie innego rozstrzygnięcia, nadto – do uwzględnia w sprawie art. 235 § 1 k.p.a. I tak, zważyć trzeba, że skarżący byli zainteresowani wynikiem postępowania, ale nie zostali uznani w tym postępowaniu za strony. Stroną postępowania administracyjnego w znaczeniu procesowym pozostaje bowiem tylko taki podmiot, który zostanie uznany za stronę przez organ administracji publicznej, odpowiedzialny między innymi za prawidłowe ustalenie kręgu stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Brak jest natomiast możliwości uznania się za stronę postępowania przez sam podmiot pozostający w przekonaniu, że legitymuje się interesem prawnym dającym mu, z mocy przepisu prawa materialnego, taką pozycję procesową. Co istotne, sytuacji takiej nie zmienia doręczenie takiemu podmiotowi przez organ administracji rozstrzygnięcia wydanego w sprawie wg. tzw. formuły "do wiadomości". Zatem, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie byli stroną postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, a na odmienną ocenę w tym zakresie nie może wpłynąć doręczenie im decyzji tego organu jedynie "do wiadomości". Niemniej, nie biorąc udziału ww. postępowaniu, mogli wnieść odwołanie od decyzji organu powiatowego, w terminie ustawowym 14 dni (o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.), biegnącym dla stron tego postępowania. I tu, słusznie organ odwoławczy podał, że termin ten upływał z dniem 24 stycznia 2017 r., prawidłowo także wskazując, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a uważa się za pominiętą stronę tego postępowania, może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu, a więc: rozpoczyna on swój bieg od "najpóźniejszego" doręczenia decyzji stronie postępowania. Skarżący wnosząc odwołanie nie zachowali jednak ww. terminu; w konsekwencji ich odwołanie wpłynęło już wówczas, gdy decyzja organu I instancji stała się ostateczna. To zaś -zdaniem Sądu- mogło stanowić podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kodeksu, o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, ale nie: o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. To stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest bowiem właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, a konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, jest ostateczność decyzji. Wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej jest zaś niedopuszczalne; tego rodzaju decyzja może być bowiem zwalczana tylko w przewidzianych w Kodeksie trybach nadzwyczajnych, ale nie w trybie zwykłym. Zważyć też w tym miejscu trzeba, że w art. 134 k.p.a. ustawodawca przyjął kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, a z regulacji tej wynika, że kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można więc tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne (tak też NSA w wyroku z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14). Podsumowują, skoro organ stwierdził, że odwołanie wniesiono wówczas, gdy decyzja organu I instancji była już ostateczna, nie mógł orzec o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co najwyżej – o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy winien był, przed wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 Kodeksu, przede wszystkim ustalić rzeczywisty charakter wniesionego przez skarżących podania, tj. podjąć działania do jakich obliguje go przepis art. 235 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Przepis ten odnosi się do sytuacji wnoszenia skargi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i stanowi przejaw zasady pierwszeństwa postępowania ogólnego (jurysdykcyjnego) nad postępowaniem skargowym. W związku z tym pierwszeństwem, skarga o której mowa, interpretowana jest jako środek prawny z art. 145-163 k.p.a. Oznacza to, że skarga (pismo formułujące wolę wzruszenia decyzji) w sprawie, w której wydana była ostateczna decyzja administracyjna powinna być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Zatem, skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 k.p.a.) lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.) albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154, 155, 161, 162, 163 k.p.a.). W wyroku z 17 grudnia 1996 r. (sygn. akt II SA/Gd 1156/96) NSA stwierdził, że "jeżeli organ odwoławczy uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, organ winien rozważyć w trybie art. 235 § 1 k.p.a., czy pisma nie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny adekwatny do rzeczywistej treści żądania, a jedynie w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do charakteru żądania strony zawartego w jej piśmie, powinien, stosując art. 9 k.p.a., zwrócić się do niej, udzielając niezbędnych wyjaśnień np. w kwestii braku możliwości uznania pisma za odwołanie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 856/14 i przywołane w nim orzecznictwo). W konsekwencji, kierując się powyższym, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie, przed załatwieniem podania wniesionego 31 stycznia 2017 r., należało wezwać skarżących do sprecyzowania trybu, w jakim ma być ono załatwione, ze wskazaniem na to, że kwestionowana decyzja jest ostateczna oraz, że po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności; wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Brak postępowania w ww. zakresie (a tym samym – nieuwzględnienie art. 235 § 1 k.p.a.), skutkował w niniejszej sprawie wydaniem wadliwego orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a. Z tych też przyczyn, podzielając w tej części zarzuty i argumenty skargi, Sąd uznał kontrolowane postanowienie za wadliwe. Orzekając ponownie, organ II instancji uwzględni powyższą ocenę Sądu i wezwie skarżących do jednoznacznego sprecyzowania zakresu żądania zawartego w ich podaniu z 31 stycznia 2017 r.; od tego też uzależni dalsze swoje czynności w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji.