II OSK 2012/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1551/17 w sprawie ze skargi J. J. i W. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1551/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. i W. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wnieśli J. J. i W. G.. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili: 1. Naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 81c ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 262 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy koszty postępowania nie wynikały z winy skarżących, ani nie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony a organ nie był uprawniony do obciążenia stron kosztami wykonania całkowicie nowej opinii. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wyroku, a to: - art. 144 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy dotyczyło ono kosztów postępowania, które zakończyło się uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...]; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanego wyroku w sposób sprzeczny z brzmieniem wskazanego przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na treść wyroku, a to art. 144 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy dotyczyło ono kosztów postępowania, które zakończyło się uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...]. W dniu 17 kwietnia 2017 r. WSA w Warszawie wydał nie tylko zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok, odnoszący się do kosztów postępowania administracyjnego, ale także wyrok w sprawie ze skargi na decyzję kończącą postępowanie główne, którego dotyczą koszty postępowania. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. J. i W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wbrew poglądowi wyrażonemu w omawianym zarzucie kasacji, uchylenie decyzji przez sąd administracyjny, nie miało wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowienia w sprawie kosztów postępowania zakończonego tą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2518/19). Z art. 264 § 1 K.p.a. wynika, że w sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Przepis zawiera zastrzeżenie, że jednocześnie z wydaniem decyzji należy wydać postanowienie dotyczące kosztów postępowania. Postanowienie to ma samodzielny byt, bo dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz z czynnościami postępowania (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 1071). Ponadto, gdy postanowienie w sprawie kosztów postępowania znajduje merytoryczne oparcie w art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", podkreślić należy jeszcze jedną okoliczność. Postanowienie to, tak jak w niniejszej sprawie, jest wynikiem wcześniej wydanego postanowienia opartego o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie zachodzi więc, w związku z uchyleniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, ale pozostawaniem w obrocie prawnym postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej, podstawa wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Niezależnie od tego, warto zauważyć, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest nieprawomocny, nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (patrz: Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 1 do art. 152). Tak więc w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wchodzi w grę po uprawomocnieniu się tego wyroku. Niewywoływanie skutków prawnych przez uchyloną decyzję nie oznacza usunięcia jej z obrotu prawnego. Należy do dziedziny wykonalności decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/14). W dniu wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku w niniejszej sprawie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/17, uchylający decyzję nakładającą obowiązek, nie był prawomocny. Skarga kasacyjna od tego wyroku nie została rozpoznana do chwili obecnej. Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uwagi na brak w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek konkretnego argumentu wskazującego na to naruszenie, wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok zawiera wymagane dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. Zawiera także stanowisko co do ustalonego stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 262 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy koszty postępowania nie wynikały z winy skarżących ani nie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a organ nie był uprawniony do obciążenia stron kosztami wykonania całkowicie nowej opinii. Najpierw zauważyć należy, że opis naruszenia analizowanego zarzutu dotyczy indywidulanej sytuacji skarżących, a nie kwestii abstrakcyjnej, jaką stanowi wykładnia, czyli ustalenie treści norm prawnych. Z opisu naruszenia i uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wysnuć wniosek, że kwestią ogólną jest stwierdzenie, zgodnie z którym w sytuacji, w której strona wykonała w części zobowiązanie zawarte w postanowieniu opartym na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nie jest uprawniony do obciążania strony kosztami całkowicie nowej opinii. Od razu skonstatować można, że Sądowi i organowi nie można zarzucić błędnego rozumienia art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego w tym zakresie. W myśl art. 81c ust. 4, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Organ może zatem, w przypadku dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę, zlecić wykonanie ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz. Zakres nowego zlecenia jest kwestią indywidualną, uwarunkowaną treścią przedłożonej już przez stronę oceny lub ekspertyzy. Przytoczony przepis, z uwagi na to uwarunkowanie, pozwala organowi na zlecenie nowej opinii lub ekspertyzy lub na zlecenie tylko dodatkowej oceny lub ekspertyzy. Przepis art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego został także właściwie zastosowany. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia, zobowiązani nie przedstawili w wyznaczonym terminie kompletnej oceny stanu technicznego spornej budowli, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do dokonywania oceny stanu technicznego obiektów hydrotechnicznych. Sporządzona bowiem przez inż. R. K. ocena zawierała braki dotyczące istotnych elementów funkcjonalnych jazu. Wezwanie do uzupełnienia oceny i przedłożenie oceny stanu technicznego płyty wypadu i dolnego progu jazu z określeniem wpływu stwierdzonego stanu technicznego tych elementów na stateczność jazu i wskazanie robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego tych elementów budowli, zostało do zobowiązanych skierowane w dniu 1 września 2016 r. i ponowione w dniu 27 września 2016 r. Z akt wynika również, że obowiązek przedłożenia oceny technicznej został nałożony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Termin wykonania obowiązku wyznaczono na dzień 27 marca 2015 r., następnie przedłużony do dnia 31 lipca 2015 r. Zobowiązani przedłożyli pierwszą ocenę, sporządzoną przez inż. M. K., w dniu 3 marca 2016 r. Wojewódzki Inspektor wezwał zobowiązanych do przedłożenia kopii uprawnień budowlanych inż. M. K. pismem z dnia 17 marca 2016 r. Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. organ poinformował skarżących o przystąpieniu do zastosowania art. 81c ust. 4. Dopiero w reakcji na to powiadomienie, w dniu 26 sierpnia 2016 r. W. G. przedstawił ocenę sporządzona przez inż. R. K., której, jak wynika z poprzedzających uwag, skarżący nie uzupełnili. Dodać jeszcze trzeba, że skarżący zostali pouczeni o skutkach niezastosowania się do obowiązku wynikającego z postanowienia. Okoliczności te potwierdzają, że nie można mówić o braku winy skarżących. Organ był uprawniony do obciążenia zobowiązanych kosztami wykonania całkowicie nowej opinii. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.