IV SA/Wa 2765/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skarg P. w [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz P. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku [...] (dalej: "[...]") o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r.[...] w pkt I. umorzył postępowanie z wniosku tego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś w pkt II. tej samej decyzji umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Obydwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały złożone od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015r., którą to decyzją organ ten po rozpatrzeniu wniosku A. S., A. B. i M. S. stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952r. nr [...] w części stwierdził nieważność tego orzeczenia, w części wydanie z naruszeniem prawa, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1952r. nr [...] Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] przejęło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni 91945 m kw., które obecnie stanowią działki nr ew. [...], [...], [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Pismem z dnia [...] września 1994r. następca prawny S. S.– S. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...]. W toku postępowania zostało wydanych szereg decyzji administracyjnych. Jedną z takich decyzji była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002r. Na decyzję tę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli [...] Uniwersytetu [...] oraz [...]. NSA wyrokiem z dnia 26 maja 2003r. (sygn. akt I SA 1559/02) uwzględnił obydwie skargi i uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001r. W dalszym toku postępowania administracyjnego uczestniczył zarówno [...], jak i Prezydent Miasta [...]. Ostatecznie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952r. nr [...] w pkt 1. w części działki obecnie nr ewid. [...] i [...], w pkt 2. co do części działki nr ew. [...] stwierdził wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, natomiast w pkt 3. odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w pozostałej części. Decyzja została doręczona m. in. Prezydentowi Miasta [...], zaś [...] do wiadomości. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały wniesione przez A. B., [...] oraz Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa oraz Gminę [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosków [...] oraz Skarbu Państwa wydał opisaną na wstępie decyzję o umorzeniu postępowań z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015r. Odnośnie wniosków złożonych przez Gminę [...] oraz A. B. stwierdził, że zostaną one odrębnie rozpatrzone. Uzasadniając odmowę umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] organ stwierdził, że związek ten jest użytkownikiem działek nr ew. [...] i [...] stanowiących własność Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997r. i decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1985r. Użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych i z tego rodzaju prawa nie można wyprowadzić interesu prawnego w sprawie oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Odnośnie Skarbu Państwa, to nie przysługują mu prawa rzeczowe do działek wchodzących obecnie w skład wywłaszczonej nieruchomości. Z tych powodów zarówno Skarbowi Państwa, jak i [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stąd postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016r. [...] wniósł [...] oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. [...] zaskarżył decyzję w części pkt 1. w zakresie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez ten podmiot. Skarga zarzuca naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego podczas gdy jest on użytkownikiem działki nr ew. [...] i [...], jak również właścicielem nakładów poczynionych na nieruchomości, co wynika z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Skarga zarzuca także naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie jako bezprzedmiotowego wobec [...] postępowania. [...] w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi [...] eksponuje kwestię tego, że przysługuje mu prawo rzeczowe do spornych działek. Stanowi ono źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto [...] korzysta z przysługującego mu prawa użytkowania gdyż na gruncie nadal istnieje Rodzinny Ogród Działkowy. Co więcej z uwagi na art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych skutkiem decyzji jest ingerencja w prawo własności [...]. Niezależnie od powyższego dotychczas [...] był stroną postępowania, a status ten nie został zakwestionowany przez NSA. Skarga wniesiona przez Skarb Państwa zaskarża decyzję w pkt 2. w zakresie w jakim Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie z wniosku Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga zarzuca naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności umorzenie postępowania w sytuacji braku podstaw do tego oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarb Państwa nie ma przymiotu strony. Wnosi o uchylenie w części pkt 2 decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że Skarb Państwa był wnioskodawcą w sprawie o wywłaszczenie spornych działek. Nadto na mocy orzeczenia z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] stał się ich właścicielem. Tym samym przysługuje mu prawo do obrony nabytych na mocy tego orzeczenia praw. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie i w całości podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Obydwie skargi zasługują na uwzględnienie. [...] - co pozostaje poza sporem - nie dysponuje tytułem prawnym w postaci prawa własności czy użytkowania wieczystego do działek nr ew. [...] i [...], natomiast zostało ustanowione na rzecz tego podmiotu prawo użytkowania. Charakter prawny władztwa, które sprawuje [...] wobec tych działek pozwolił organowi na ocenę, iż ograniczone prawo rzeczowe nie daje uprawnień materialnych w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym orzeczenia, na mocy którego nastąpiło przejście prawa własności do tych działek. Stąd też Minister umorzył postępowanie z wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest uzasadnione wówczas, gdy w jego toku zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, Lex Omega nr 2033925; z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, Lex Omega nr 1675970). Organ stwierdził, że wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. [...] nie posiada interesu prawnego i tym samym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność S. S.. Generalnie w postępowaniu administracyjnym krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 k.p.a. - uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia, jednak interes ów musi znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Wypada także dodać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się przepis art. 28 k.p.a., a stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Bezspornie [...] nie był stroną postępowania zwykłego prowadzonego w latach 50. niemniej jednak od samego początku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu uczestniczył w postępowaniu nieważnościowym jako jego strona. Wnosił środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, które były rozpatrywane merytorycznie, co oznacza, że nie była kwestionowana jego legitymacja. Nade wszystko jednak złożył skargę do NSA, który wyrokiem z dnia 26 maja 2003r. (sygn. akt I SA 1559/02) uwzględnił tę skargę. Interes prawny zatem [...] był poddany ocenie sądu administracyjnego, który nie zakwestionował legitymacji stowarzyszenia, wynikającej cały czas z prawa użytkowania. Stan faktyczny bowiem sprawy w tym zakresie nie uległ żadnym zmianom, [...] cały czas legitymuje się ograniczonym prawem rzeczowym. Z kolei przepisy normujące status [...] również nie wprowadziły żadnych zmian, które mogłyby mieć wpływ na sytuację stowarzyszenia. Z tego względu sąd orzekający podzielając pogląd, acz niesformułowany dosłownie w wyroku NSA z dnia 26 maja 2003r. (sygn. akt I SA 1559/02) stoi na stanowisku, że [...] ma interes prawny, aby być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. NSA rozpatrzył bowiem skargę [...] na uprzednio wydaną decyzje i zaakceptował tym samym legitymację stowarzyszenia. Zgodnie zaś z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z tego względu przyjęcie odmiennej koncepcji statusu [...] jako strony w niniejszym postępowaniu pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przebiegiem postępowania oraz stanowiskiem NSA, który nie zakwestionował przymiotu [...] opartego na prawie użytkowania. W ocenie Sądu również Skarb Państwa posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a rozważania teoretyczne zawarte wyżej są adekwatne również w tym wypadku. Stan faktyczny przyjęty przez Ministra jest prawidłowy, że Skarbowi Państwa obecnie nie przysługują żadne prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność, użytkowanie wieczyste) do działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie posiada on interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wad decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa uzyskał prawo własności do nieruchomości, które następnie uległy komunalizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009r. sygn.. akt II OSK1568/08). Oznacza to, że jeżeli w pierwotnym postępowaniu Skarb Państwa był jego stroną i decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nadawała mu określone prawa, nie można pozbawić obecnie tego podmiotu przymiotu strony. Jedynie ze względu na komunalizację działek i wejście innego podmiotu jako właściciela usprawiedliwione było uznanie przymiotu strony Gminy [...]. Nie zawsze bowiem musi zachodzić tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro Skarb Państwa był stroną tego postępowania, uczestniczy w niniejszym postępowaniu jako strona. Nie ma zatem racji Minister odmawiając Skarbowi Państwa legitymacji do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Te poglądy zadecydowały o uchyleniu ze względu na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a.) całej zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.