VI SA/Wa 2097/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. na porozumienie z dnia [...] lipca 2017 r. zawarte pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Naczelną Radą Aptekarską w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek zawartego pomiędzy w przedmiocie porozumienia w sprawie zasad współpracy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi [...] lipca 2017 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym i Naczelną Radą Aptekarska w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek w związku z dostrzeżoną potrzebą wypracowania nowych zasad współpracy przy wydawaniu przez samorząd aptekarski opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek. Pismem z 25 sierpnia 2017 r. Związku Pracodawców Aptecznych [...] (nazywany dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na porozumienie z 21 lipca 2017 r. Porozumienie dotyczy sposobu wykonywania kompetencji organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie: - wykonywania ustawowych obowiązków co do postępowań o udzielenie albo cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, - zasięgania opinii o posiadaniu przez osobę wskazaną jako kierownik apteki rękojmi należytego prowadzenia apteki, Porozumienie dotyczy także uprawnień i obowiązków okręgowych izb aptekarskich w zakresie: - wydawania przez samorząd aptekarski opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, - wydawania przez samorząd aptekarski opinii w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek ogólnodostępnych. Skarżący podał, że wyżej wymienione uprawnienia i obowiązki odnoszą się do konkretnych spraw indywidualnych przedsiębiorców (oraz osób będących kierownikami aptek), będących przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej (tj. postępowań o udzielenie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), których wynikiem Izby Aptekarskie, jako organ samorządu zawodowego, są żywotnie zainteresowane. Zgodnie z § 4 Porozumienia dokument ten ma być przekazywany wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym oraz prezesom okręgowych izb aptekarskich "w celu jego stosowania" w indywidualnych postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielenia lub cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Skarżący podał, że Porozumienie ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną dwóch kategorii podmiotów: - przedsiębiorców będących stronami postępowań o udzielenie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, - osób fizycznych będących kierownikami aptek. W ocenie Strony, uwzględniając opisany przedmiot Porozumienia i jego związek z uprawnieniami oraz obowiązkami organów administracji w zakresie m.in. udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (co odbywa się w ramach postępowania administracyjnego regulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej) oraz organów samorządu zawodowego, istnieją podstawy do uznania Porozumienia za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, nazywanej dalej: "p.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzając, że zaskarżone porozumienie nie zawiera elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oceniając charakter zaskarżonego w sprawie Porozumienia pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej z 21 lipca 2017 r., należy zauważyć, że nie jest on ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 K.p.a., ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, wynika z przepisów prawa. Zaskarżone Porozumienie nie jest aktem lub czynnością podjętą w indywidualnej sprawie, jak również nie jest skierowane do określonego podmiotu. Wspomniane Porozumienie zostało zawarte pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej, ma charakter ogólny, dotyczy postępowań administracyjnych, etapu gromadzenia dowodów w postaci wyrażania opinii przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych do okręgowych izb aptekarskich w sprawach o udzielenie albo cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że akt lub czynność może wykazywać cechy aktu generalnego, jednak co do zasady podejmowany jest w sprawie indywidualnej. W przypadku Porozumienia nie sposób mówić o jego podwójnym charakterze (generalnym i indywidualnym), gdyż w ogóle nie mieści się ono w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Porozumienie jest w istocie rodzajem umowy zawartej pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Izby Aptekarskiej, w której został określony model współdziałania stron w postępowaniach dotyczących wyrażania opinii w sprawie udzielania albo cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, która we wszczętych postępowaniach ma stanowić dowód w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści samego Porozumienia wynika, że jego strony dokonały ustaleń co do trybu i czasu wydawania wspomnianej opinii. Taki sposób uregulowania zasad współdziałania niewątpliwie świadczy o tym, że Porozumienie nie ma charakteru władczego (nie jest jednostronnym aktem lub czynnością). Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą należeć do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Przyjmuje się, że sprawą z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). W przypadku Porozumienia organ administracji publicznej nie załatwił sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz zawarł umowę, co oznacza, że działał w innej formie, niż przewidziana dla załatwienia spraw tego rodzaju (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., sygn. akt II GSK 4556/16). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Odnośnie do pkt 2 Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.