IV SA/Wa 3305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]sierpnia 2017r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących W. K. i J. K. solidarnie kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] którym zawieszono z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem W. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014r. o nr [...], do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2017r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium, organ) wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez H. i W. K. Sprawa ta została zakończona ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013r., dotyczące naruszenia naturalnych stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], należących do W. i J. K. przez właścicieli sąsiedniej posesji H. i W. K. i orzeczono o odmowie nakazania H. i W. K. właścicielom działki nr [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], przywrócenia stanu poprzedniego na tych działkach oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazany został przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] lutego 2014r. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem, Kolegium postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2017r. i orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2014r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) Kolegium w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło z urzędu, wszczęte postępowanie o wznowienie postepowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2014r., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – zawisłej przed sądem administracyjnym sprawy ze skargi W. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA z dnia 9 listopada 2016r. o sygn. II OSK 317/15. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia organ wskazał, że mimo wznowienia postępowania to postepowanie to nie może się toczyć i zakończyć wydaniem merytorycznej decyzji w tym zakresie, bowiem w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania. Organ wyjaśnił przy tym, że decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania (decyzja z dnia [...] lutego 2014r.), została zaskarżona przez W. i J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA). Sąd ten wyrokiem z 24 października 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 961/14 oddalił skargę na orzeczenie Kolegium a następnie Naczelny Sąd Administracyjny ( dalej: NSA) po rozpatrzeniu wniesionej skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 9 listopada 2016r. sygn. akt II OSK 317/15 oddalił skargę kasacyjną na orzeczenie WSA. Organ jednocześnie wskazał, że obecnie przed NSA zawisła sprawa ze skargi W. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA z dnia 9 listopada 2016r. o sygn.. II OSK 317/15. A zatem w ocenie Kolegium bezspornym jest, że ta sama sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postepowaniu administracyjnym i sądowym. Organ powołując się na podjętą przez NSA uchwałę z dnia 5 czerwca 2017r. sygn. akt. II GPS 1/17, wskazał że "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postepowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...) do czasu prawomocnego zakończenia postepowania sądowoadministracyjnego". Zdaniem organu w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyłoniło się bowiem zagadnienie wstępne, którego rozstrzygniecie leży w gestii sądu. Zagadnieniem tym – zdaniem organu – jest prowadzone przed sądem administracyjnym postępowanie ze skargi W. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA z dnia 9 listopada 2016r. o sygn.. akt II OSK 317/15. Na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017r. W. i J. K. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 61 § 3 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dalsze prowadzenie sprawy. Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2017r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym, iż w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne w postaci "prowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania ze skargi W. K. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA z dnia 9 listopada 2016r." Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżących, że w przedmiotowej sprawie błędnie uznano, że postępowanie sądowoadministracyjne (zagadnienie wstępne) zostało zainicjowane wcześniej niż postępowanie administracyjne, wobec czego błędnie został zastosowany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Kolegium postępowanie sądowoadministracyjne zostało bowiem zainicjowane wcześniej niż postepowanie administracyjne. Organ wskazał przy tym że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017r., który wpłynął do Kolegium w dniu [...] maja 2017r. W. i J. K. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie dotyczących naruszenia stosunków wodnych przez H. i W. K. Jednakże zdaniem organu złożenie przez dany podmiot wniosku o wznowienie postepowania zakończonego decyzją ostateczną, nie powoduje automatycznie wszczęcia takiego postępowania, gdyż organ jest zobligowany do zbadania formalnej dopuszczalność przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Etap ten kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu albo o odmowie wznowienia. A zatem dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie takie przez organ zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2017r. i z tą datą zdaniem organu wszczął on postępowanie w przedmiocie wznowienia postepowania. Natomiast jak informowali skarżący wniosek o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego został złożony w dniu [...] czerwca 2017r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2017r. złożyli W. K. i J. K. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 61 § 3 k.p.a., gdyż zdaniem skarżących brak było podstaw prawnych do jego zawieszenia. Skarżący podkreślili, że postępowanie w sprawie zawisłej przed NSA zostało zainicjowane później niż niniejsza sprawa administracyjna przed Kolegium w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych przez H. i W. K. Zauważyli przy tym, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania przez Kolegium zgodnie z art. 61 § 3 k.pa.. zostało wszczęte z datą doręczenia żądania a zatem z dniem [...] maja 2017r. podczas gdy postepowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte z dniem złożenia wniosku do sądu a zatem z dniem [...] czerwca 2017r. - art. 8 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.pa. w zw. z art. 140 k.pa.. poprzez faktyczny brak ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kolegium, po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia stanowi w dużej mierze (str. 4 i 5 postanowienia) powtórzenie postanowienia z dnia z dnia [...] sierpnia 2017r. (str. 2-4 postanowienia), podczas gdy z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek rzetelnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, a brak takiego rozpoznania stanowi o tym, że rozstrzygniecie wydane przez organ odwoławczy narusza podstawowe zasady dwuinstancyjności postępowania. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017r. o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od Kolegium zwrotu kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie uzasadnili stawiane w skardze zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia [...] października 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymujące w mocy swoje własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017r (numer wskazany na wstępie) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] lutego 2014r. (nr [...]), ze względu na wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 9 listopada sygn. II OSK 317/15 (organ wskazał błędnie, że zakończonej postanowieniem). W ocenie organu taka sytuacja zrodziła przesłankę zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku (bezsporne w niniejszym stanie faktycznym), zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tą ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na normę art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Jak wynika z akt postępowania administracyjnego oraz treści samego zaskarżonego rozstrzygnięcia wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Kolegium ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2014r. do Wójta Gminy [...] wpłynął w dniu [...] maja 2017r. i został przekazany zgodnie z kompetencjami do SKO (zgodnie z prezentatą organu). Natomiast skarga do Sądu o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2016r. sygn. II OSK 317/15, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 961/14 i którym to oddalono skargę na wskazaną wyżej decyzję SKO z dnia [...] lutego 2014r., jak przyjął organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu w oparciu o informację skarżących, została złożona w dniu [...] czerwca 2017r. (brak w tym zakresie jakichkolwiek dowodów a organ również nie czynił w tym zakresie żadnych ustaleń). Dodać również należy, iż notorią znaną sądowi z urzędu jest, iż skarga o wznowienie do NSA wniesiona została w dniu 5 lipca 2017r. Zgodnie z normą przepisu w art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Podkreślenia wymaga fakt, że przepis art. 56 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotycząca tego samego aktu. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który skorzystać winien wówczas z instytucji zawieszenia postępowania sądowego z urzędu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, Art. 56 Nb2). A zatem aby cytowany przepis miał zastosowanie, wniesienie skargi do sądu musi nastąpić m. innymi po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, np. o wznowienie postępowania. Artykuł 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchyleniu lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Ponieważ istniały w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych uchwałą z dnia 5 czerwca 2017r. sygn. akt II GPS 1/17 NSA rozstrzygnął problem możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd we wskazanej uchwale wskazał bowiem, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. Powyższe jednoznacznie zdaniem sądu wskazuje, iż rację ma skarżący podnosząc, że skoro wniosek wniesiony do organu został wniesiony z datą wcześniejszą tj. [...] maja 2017r., to na organie spoczywał obowiązek prowadzenia postępowania wznowieniowego a tym samym nieuzasadnione było zawieszenie tego postępowania. Należy bowiem wskazać, iż samo wniesienie żądania do organu (nawet niewłaściwego) wszczyna postępowanie przed organem właściwym do jego rozpoznania. Organ jest zobligowany do podjęcia stosownych czynności i wydania w sprawie stosownych rozstrzygnięć. Powyższe w sposób jednoznaczny wynika z zapisu art. 61 k.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 149 § 1 k.p.a. badanie pod względem zaistnienia merytorycznych przesłanek do wznowienia postępowania jest dopuszczalne dopiero po wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postepowania. Nie oznacza to jednak, jak błędnie przyjął organ, że dopiero z dniem wydania takiego postanowienia (w niniejszej sprawie [...] sierpnia 2017r.) następuje wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony. Datą bowiem wszczęcia postepowania administracyjnego jest data doręczenia takiego żądania organowi przez stronę. A zatem skoro żądanie skarżących, wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postepowania, wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2017r. (zatem wcześniej niż skarga do sądu). Natomiast skarga o wznowienie postępowania wniesiona została do Sądu w dniu [...] lipca 2017r. – a zatem później niż podanie o wznowienie wniesione do organu. Przyjąć tym samym należy, iż w sprawie nie wystąpiła podstawa do zawieszenia postepowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje również, co wiadomym jest mu z urzędu, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018r. sygn. II OSK 1676/17 (wyrok dostępny na stronie: www http://orzeczenia.nsa.gov.pl), po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 9 listopada 2016r. sygn. II OSK 317/15, oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego. Z tych wszystkich względów uznając, iż organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku