IV SAB/Wa 331/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 12 lutego 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. J. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę P. F. J. – obywatelka I. - wniosła skargę, na bezczynność Wojewody [...], wobec pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie publ. w Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez: - pozostawienie bez rozpoznania wniosku Cudzoziemki, wobec niezałączenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy, zwanej dalej "testem rynku pracy", mimo że dokument ten nie stanowi braku formalnego podania albowiem: okoliczność, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, której niespełnienie - zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.), stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; okoliczność ta nie może być zatem badana na etapie oceny wymogów formalnych podania; dokumenty, stanowiące braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia, zostały wymienione w art. 106 ustawy o cudzoziemcach; wskazano tam wyraźnie dokumenty wymagane w chwili składania wniosku - niezbędne do nadania sprawie biegu; - pozostawienie bez rozpoznania podania z uwagi na nieuzupełnienie czytelnego podpisu pracodawcy (na str. 4 zał. nr 1 do wniosku), mimo że podpis ten został uzupełniony w terminie - zgodnie z wezwaniem organu administracji; oraz - w razie uznania przez Sąd, że nie załączenie testu rynku pracy stanowi brak formalny podania: - art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 114 ust. 3 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach i § 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U z 2015 poz. 588), zwanego dalej "rozporządzeniem o pracy bez zezwolenia", poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku Cudzoziemki wobec na niezałączenia testu rynku pracy, gdy - na podstawie powołanych regulacji prawnych - jako studentka studiów stacjonarnych, była ona zwolniona z wymogu posiadania zezwolenia na pracę; nie miała zatem obowiązku przedłożenia testu rynku pracy, - art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 114 ust. 3 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach i § 1 pkt 2 rozporządzenia o pracy bez zezwolenia, poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, wobec niezałączenia testu rynku pracy, gdy - na podstawie powołanych regulacji prawnych - jako nauczycielka języka obcego w Przedszkolu, wpisanym do rejestru szkół i placówek, prowadzonego przez kuratorium oświaty, Cudzoziemka była zwolniona z wymogu posiadania zezwolenia na pracę; nie miała zatem obowiązku przedłożenia testu rynku pracy, - art. 64 § 2, w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez wezwanie Cudzoziemki do załączenia dokumentu, potwierdzającego posiadanie uprawnień pedagogicznych, w trybie uzupełniania braków formalnych wniosku, mimo braku podstaw prawych do żądania przedłożenia przedmiotowego dokumentu na tym etapie postępowania, - w konsekwencji wskazanych powyżej naruszeń - art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a., poprzez niedochowanie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym i niepodjęcie decyzji merytorycznej w przedłożonej organowi do rozpoznania sprawie. W uzasadnieniu skargi przywołano następujący stan faktyczny: - 23 września 2016 r. Cudzoziemka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia; miała świadczyć pracę w charakterze nauczycielki języka angielskiego w Przedszkolu Niepublicznym C., zwanym dalej "Przedszkolem"; w dniu składania wniosku przebywała w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - odbywanie studiów stacjonarnych w Polsce, - pismem z 16 listopada 2016 r. organ administracji - działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - wezwał Cudzoziemkę do uzupełnienia, w terminie 7 dni, następujących braków formalnych: 1) okazania do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży; 2) dokumentu, potwierdzającego posiadanie uprawnień pedagogicznych lub testu rynku pracy a - w przypadku spełnienia jednego z warunków określonych w art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, będącego podstawą do zwolnienia z obowiązku dostarczenia testu rynku pracy - przedstawienie dokumentów, potwierdzających spełnienie wskazanych warunków, 3) czytelnego i oryginalnego podpisu pracodawcy lub osoby upoważnionej do reprezentowania pracodawcy (pełne imię i nazwisko) na str. 4 załącznika nr 1 do wniosku, - 9 grudnia 2016 r. Cudzoziemka załączyła dokumenty, określone w pkt 1 i 3; zostało to potwierdzone pieczęcią urzędową; nie załączyła testu rynku pracy; dokument ten został przedłożony do akt sprawy 2 lutego 2017 r., - pismem z 3 lutego 2017 r. Wojewoda [...] pozostawił wniosek bez rozpoznania; wskazał - jako powód - niezałączenie do wniosku testu rynku pracy oraz nieuzupełnienie podpisu pracodawcy; jako podstawę prawną działania wskazał art. 64 § 2 K.p.a., - 7 sierpnia 2017 r. Cudzoziemka, wobec treści art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935), wniosła zażalenie na niezałatwienie jej wniosku w terminie przez organ I. instancji, - organ I. instancji pozostaje w bezczynności, na skutek wadliwego przyjęcia, że test rynku pracy stanowi brak formalny wniosku o udzielnie zezwolenia, - okoliczność, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stanowi jeden z materialnoprawnych warunków udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; jego niespełnienie skutkuje odmową udzielenia zezwolenia (art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach); chociażby z tego względu nieuprawnionym jest badanie tej okoliczności na etapie oceny warunków formalnych podania, - przyjęcie, że test rynku pracy stanowi brak formalny wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podważa założenie o racjonalności ustawodawcy; nie ma bowiem sensu ustanowienie pozytywnej opinii starosty jednym z warunków udzielenia zezwolenia, w sytuacji, gdy okoliczność ta miałaby być badana we wstępnej fazie postępowania, - ponadto organ administracji musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające żeby ustalić, czy - w danej sprawie - opinia starosty jest w ogóle wymagana; ustawodawca zwolnił bowiem określone grupy cudzoziemców z obowiązku przeprowadzenia testu rynku pracy (art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach), - dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty, których niezałączenie uniemożliwia nadanie sprawie biegu, zostały określone w art. 106 ustawy o cudzoziemcach; zgodnie natomiast art. 125 ust. 3 ustawy informację starosty cudzoziemiec "dołącza" do wniosku; na gruncie ustawy o cudzoziemcach ustawodawca wyraźnie różnicuje dokumenty wymagane w chwili składania wniosku - niezbędne do nadania sprawie biegu, od dokumentów załączanych do wniosku już niekoniecznie na etapie inicjowania postępowania administracyjnego; różnica między pojęciem "składając wniosek dołącza do niego" a pojęciem "dołącza do wniosku" nie jest przypadkowa, - w przedmiotowej sprawie test rynku pracy nie był w ogóle wymagany; Cudzoziemka jest uprawniona do wykonywania pracy w Polsce bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę; uprawnienie to przysługuje jej na podstawie dwóch regulacji prawnych; organ administracji pozostawił bez rozpoznania wniosek z uwagi na niezałączenie testu rynku pracy, pomimo że - w stanie faktycznym sprawy - nie był on w ogóle wymagany, - w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Cudzoziemka przebywała w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, udzielonego w związku z odbywaniem przez nią studiów stacjonarnych; fakt ich odbywania był zatem znanym organowi I. instancji z urzędu, Strona nie była zatem zobowiązana dowodzić jego istnienia; w konsekwencji, organ administracji nie miał podstaw do wzywania Cudzoziemki do załączenia testu rynku pracy – w świetle art. 114 ust. 3 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, w zw. z § 1 pkt 10 rozporządzenia o pracy bez zezwolenia, jako studentka studiów stacjonarnych, była ona zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę; zatem regulacje, dotyczące testu rynku pracy, nie mają w jej sprawie zastosowania, - Cudzoziemka była zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę - a w konsekwencji nie była zobowiązana do załączenia testu rynku pracy - również na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia o pracy bez zezwolenia; z załącznika nr 1 do wniosku wynikało, że miała świadczyć pracę w charakterze nauczycielki języka angielskiego w Przedszkolu - placówce, która - jak ustalił organ administracji - jest wpisana do rejestru oświaty; mimo tego organ wezwał Cudzoziemkę do przedłożenia testu rynku pracy; tymczasem - zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia - powierzenie cudzoziemcowi wykonywania w Polsce pracy bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne m.in. co do cudzoziemców, będących nauczycielami języków obcych, którzy wykonują pracę w przedszkolach, o których mowa w przepisach o systemie oświaty; powołana regulacja prawna nie stawia żadnych dodatkowych warunków - sam fakt wykonywania pracy w charakterze nauczyciela języka obcego w jednej z palcówek, określonych w § 1 pkt 2 rozporządzenia, upoważnia do podjęcia pracy bez zezwolenia, - test rynku pracy nie był więc - na gruncie przedmiotowej sprawy - wymagany; jego brak nie mógł stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, - organ wezwał Cudzoziemkę, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do załączenia dokumentu, potwierdzającego posiadanie uprawnień pedagogicznych; żaden jednak przepis ustawy o cudzoziemcach ani rozporządzenia o pracy bez zezwolenia nie stanowi podstawy prawnej do badania uprawnień pedagogicznych cudzoziemców, ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę w Polsce we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, jaką jest ocena spełniania warunków formalnych wniosku; może to być ustalone dopiero na etapie gromadzenia i oceny materiału dowodowego; w świetle bowiem art. 117 pkt 2 lit a ustawy o cudzoziemcach, brak formalnych kwalifikacji lub niespełnianie innych warunków, które są wymagane, w przypadku zamiaru powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy w zawodzie regulowanym, stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę w Polsce; przepis jest jednoznaczny - nie budzi wątpliwości interpretacyjnych; wzywając, w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do załączenia dokumentu, potwierdzającego posiadanie uprawnień pedagogicznych, mimo braku podstaw prawnych do takiego działania, naruszono normę wypływającą z tego przepisu, w zw. z art. 6 K.p.a., - naruszono też art. 64 § 2 K.p.a., pozostawiając wniosek bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia czytelnego podpisu pracodawcy; Cudzoziemka przedłożyła do akt sprawy ten dokument, w terminie zakreślonym przez organ administracji; zostało to potwierdzone pieczęcią urzędową oznacza to, że organ administracji nie miał zastrzeżeń, co do treści lub formy dokumentu; Cudzoziemka - kierująca się zasadą zaufania do organów władzy - uznała, że brak formalny został przez nią uzupełniony, zgodnie z wezwaniem. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, żądając także zasądzenia od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano: - Cudzoziemka została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku m.in. poprzez załączenie testu rynku pracy (natomiast w przypadku spełnienia jednego z warunków, określonych w art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, stanowiących podstawę do zwolnienia z obowiązku dostarczenia tego dokumentu, konieczne było przedstawienie dokumentów potwierdzających spełnienie ww. warunków) oraz złożenia podpisu podmiotu, powierzającego wykonywanie Cudzoziemce pracy; wezwanie zawierało pouczenie, że podmiotem, powierzającym wykonywaną pracę, jest osoba upoważniona przez pracodawcę wraz z pełnomocnictwem lub pracodawca wskazany w KRS; wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało ponowione 29 listopada 2016 r. wobec wpływu do urzędu informacji o zmianie adresu zamieszkania Cudzoziemki; termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku upływał 29 grudnia 2016 r.; nie uzupełniono braków formalnych w postaci testu rynku pracy i czytelnego podpisu pracodawcy na załączniku do wniosku, - 3 lutego 2017 r. organ pozostawił wniosek Cudzoziemki bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych; 2 lutego 2017 r. Skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych; postanowieniem z 21 lutego 2017 r. organ odmówił jego przywrócenia, - 25 września 2017 r. Skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie w wniosku terminie, na skutek wadliwego przyjęcia, jakoby test rynku pracy stanowił brak formalny wniosku, - postanowieniem z [...] października 2017 r. organ odwoławczy uznał zażalenie za nieuzasadnione; wskazał, że prawidłowo pozostawiono wniosek bez rozpoznania; miał on wady formalne - brak testu rynku pracy i czytelnego podpisu pracodawcy (na załączniku do wniosku), - w rozpatrywanej sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku Cudzoziemki; podanie inicjujące postępowanie zawierało braki formalne w postaci nie załączenia testu rynku pracy; powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 Kpa służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów - nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku; biorąc pod uwagę art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach organ administracji prawidłowo wezwał Cudzoziemkę do usunięcia braków formalnych wniosku, określając jednocześnie skutki w przypadku ich nieusunięcia - gdy Strona nie dostarczy oryginału testu rynku pracy, - wymagania, jakie musi spełniać cudzoziemiec, aby uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę określa art. 114 ustawy o cudzoziemcach; jednym z z nich, wskazanych w ust. 1 pkt 3, jest przesłanka, braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez podmiot, powierzający wykonywanie pracy, na lokalnym rynku pracy; stosownie do art. 125 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust, 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej dalej "ustawą o rynku pracy"; zgodnie z art. 125 ust. 3 informację, o której mowa w art. 88c ust. I pkt 2 ustawy o rynku pracy, cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia; przewidziane w art. 114 ustawy zezwolenie na pobyt i pracę zostało wprowadzone ustawą o cudzoziemcach z 2013 roku; stanowi wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE L 343 z 23.12.2011, str. 1-9); obecne przepisy ustawy o cudzoziemcach (art. 114) przewidują możliwość ubiegania się - w ramach jednej procedury - o zezwolenie na pobyt i pracę; jednocześnie pozostawiono w obecnym stanie prawnym możliwość uzyskania przez cudzoziemca jedynie zezwolenia na pracę, procedurę uzyskania którego, reguluje ustawa o rynku pracy; w celu ujednolicenia obydwu procedur dotychczasowe rozwiązania, dotyczące wydawania zezwoleń na pracę z ustawy o rynku pracy, przeniesiono do procedury zezwoleń na pobyt czasowy i pracę w ustawie o cudzoziemcach; w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pracę, w trybie ustawy o rynku pracy, test rynku pracy stanowi brak formalny wniosku; stanowisko, że jest to brak formalny wniosku, potwierdza pogląd wyrażony w publikacji "Ustawa o cudzoziemcach - Komentarz" pod redakcją J. Chlebnego (Warszawa 2015); w komentarzu do art. 125 ustawy o cudzoziemcach wskazano: "Dokument stanowiący tą informację cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jego brak powinien zostać zakwalifikowany jako uchybienie formalne, skutkujące wezwaniem do usunięcia braku formalnego i ewentualne pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA", - w skardze podnoszono, że błędnie pozostawiono wniosek bez rozpoznania, gdyż Cudzoziemka, jako studentka studiów stacjonarnych, jest zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (§ 1 pkt 10 rozporządzenia o pracy bez zezwolenia); tym samym nie ma obowiązku załączać testu rynku pracy; odnosząc się do tego argumentu wskazano, że Cudzoziemka - pomimo pouczenia w wezwaniu - nie załączyła żadnych dokumentów, potwierdzających posiadanie statusu studenta studiów stacjonarnych; tym samym nie zachodziła wobec niej przesłanka zwolnienia z przedłożenia testu rynku pracy, - w skardze podnoszono, że Cudzoziemka - nauczyciel języka obcego w przedszkolu wpisanym do rejestru szkól i placówek, prowadzonego przez kuratorium oświaty - jest zwolniona z obowiązku posiadania zezwolenia na pracy - tym samym z przedłożenia testu rynku pracy; odnosząc się do tego podniesiono, że - zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia o pracy bez zezwolenia - powierzenie wykonywania pracy na terytorium Polski bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców, będących nauczycielami języków obcych, którzy wykonują pracę w przedszkolach, szkołach, placówkach, ośrodkach, zakładach kształcenia nauczycieli lub kolegiach, o których mowa w przepisach o systemie oświaty, lub w Ochotniczych Hufcach Pracy; tym samym, aby skorzystać z powyższego zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę muszą zostać spełnione 2 przesłanki: - zarejestrowanie placówki, w której cudzoziemiec ma świadczyć pracę, zgodnie z procedurą wskazaną w przepisach o systemie oświaty oraz - zatrudnienie cudzoziemca na stanowisku nauczyciela języka obcego; jest to zawód prawnie regulowanym, m.in. ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r, -Karta Nauczyciela (Dz.U z 2017 r., poz. 1189); zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 października 1992 r. w sprawie zasad i warunków zatrudniania w szkołach i placówkach publicznych nauczycieli nie będących obywatelami polskimi (Dz. U. z 1992 r. nr 85, poz. 432), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o szkole należy przez to rozumieć publiczne szkoły i placówki, wymienione w art. 2 pkt 1-5, 9 i 10 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; z Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych wynika, że podmiot na rzecz, którego Cudzoziemka miałaby świadczyć pracę w Polsce, posiada status jednostki niepublicznej; tym samym organ - mając na uwadze art. 64 § 2 K.p.a. - był zobligowany do pozostawienia wniosku Skarżącej bez rozpoznania; wydanie decyzji, zgodnie z jej żądaniem, stanowiłoby naruszenie przepisów prawa materialnego, - pozostawiając wniosek bez rozpoznania organ administracji wypowiada się, co do przeszkód w realizacji, wynikającego wprost z prawa, uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia sprawy; czynność z art. 64 § 2 K.p.a. jest też jednostronna i władcza; zamyka bowiem drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty; jest też podejmowana w sprawie indywidualnej (tak wyrok NSA o sygn. akt II GSK 873/10 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); w sprawie Cudzoziemki, nie można mówić o bezczynności organu; prawidłowo, 3 lutego 2017 r., pozostawiono wniosek bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych; jest to czynność materialno – techniczna, przewidziana polskim prawem. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce, gdy - w prawnie ustalonym terminie - organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Trafne jest stanowisko, prezentowane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje, że nie przedłożenie testu rynku pracy, gdy jest on wymagany z mocy ustawy o cudzoziemcach (sytuacje, gdy nie znajdują zastosowania wyjątki), stanowi brak formalny wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Ponowne przetaczanie jego argumentacji, wobec uprzedniego zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją własną. Treść art. 115 § 3 ustawy o cudzoziemcach, z którego wynika expressis verbis, że stosowny dokument (test rynku pracy) ma być załączony do wniosku, przesądza o tym, że stanowi to wymaganie formalne wniosku. Jego niedopełnienie musi więc być kwalifikowane jako brak formalny, w myśl art. 64 § 2 K.p.a.. Stanowisko takie, jak wskazał organ, jest również podzielone w doktrynie. Nie może mieć znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że prawodawca - wskazując wymagania dotyczące załączanych do wniosku o zezwolenie dokumentów - użył odmiennego sformułowania, co do testu rynku pracy. Trafnie wskazuje się w skardze, czemu organ nie przeczy, że istnieją przypadki, gdy przedłużenie danego dokumentu nie będzie wymagane. Dotyczy to sytuacji, gdy okoliczności, które mają być nim wykazane, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy (przypadki zakreślone w art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Nie przesądza to jednak aby zasadność przedłożenia testu rynku pracy musiała być badana już po wszczęciu postępowania. W rozpoznawanej sprawie istotne jest więc to, czy - jak wywodzi Skarżąca – zachodził jeden z przypadków, gdy wykonywanie pracy przez Cudzoziemkę nie wymagało zezwolenia. Słusznie skonstatował w tym zakresie organ administracji że nie mógł znaleźć zastosowania przypadek określony w 1 pkt 2 rozporządzenia o pracy bez zezwolenia, choć - w ocenie Sądu - przywołana w tym zakresie argumentacja prawna nie jest do końca trafna. Na wstępie wypada odnotować, że przepisy rozporządzenia o pracy bez zezwolenia zakreślają katalog przypadków, gdy - na zasadzie wyjątku od reguły - nie jest wymagane zezwolenie. Nie jest więc dopuszczalna rozszerzająca wykładnia wskazanych norm. Błędnie w tym kontekście wywodzono w skardze jakoby - w świetle regulacji § 1 pkt 2 - kluczowe znaczenie miał odgrywać rodzaj wykonywanej przez cudzoziemca pracy, czy nazwa stanowiska, na jakim go zatrudniono – jak wskazywano w skardze "w charakterze nauczyciela". W takim przypadku prawodawca użyłby stosownych sformułowań – jak: "naucza", zajmuje się nauczaniem", "wykonuje pracę nauczyciela" czy właśnie zatrudniony "w charakterze nauczyciela" itp. Natomiast wykorzystane określenie "jest nauczycielem" ma zarówno w języku potocznym, jak i w ramach polskiego sytemu prawnego konkretną konotację. Być nauczycielem, to osobą o konkretnych kwalifikacjach pedagogicznych w zakresie nauczania. Są one potwierdzane stosownymi dokumentami, stanowiącymi świadectwo nabycie konkretnych kwalifikacji w zakresie nauczania. Trafnie skonstatował organ administracji, że nie przedłużenie przez Cudzoziemkę stosownych dokumentów, których treść potwierdzałaby kwalifikacje nauczyciela języka obcego – np. angielskiego (mimo konkretnego wezwania), wyłączało możliwość uznania jakoby dotyczył jej wyjątek z § 1 pkt 2. Chybione było natomiast w danym zakresie - w przekonaniu Sądu - powołanie się w odpowiedzi na skargę na treść rozporządzenia w sprawie zasad i warunków zatrudniania w szkołach i placówkach publicznych nauczycieli nie będących obywatelami polskimi. Jak wynika z samego tytułu tego aktu zakreśla on kiedy jest możliwe zatrudnianie cudzoziemców w szkołach publicznych. Nie pozostaje więc w związku z regulacjami, wskazującymi kiedy jest niezbędne uzyskanie zezwolenie na pracę w placówkach niepublicznych. Wskazanie w treści tego aktu, że odnosi się do zatrudnienia cudzoziemców w szkołach publicznych nie może być rozumiane, jako skutkujące ograniczeniem możliwości podejmowania przez nich pracy w placówkach nie mających tego statusu. Treść tego aktu nie pozostaje w związku z problematyką określenia, kiedy cudzoziemcy mogą być zatrudniani w placówkach niepublicznych bez zezwolenia. W świetle rozporządzenia o pracy bez zezwolenia kluczowe znaczenie ma natomiast kwestia, czy cudzoziemiec faktycznie jest nauczycielem - ma potwierdzone kwalifikacje pedagogiczne np. w zakresie języków obcych - czy też zajmuje się wyłącznie nauczaniem w danym zakresie. Mylne przywołanie przez organ administracji nieadekwatnej normy prawnej, nie mogło mieć w danej sprawie wpływu na wynik. Reasumując – skoro Cudzoziemka ubiegała się o zezwolenie na pobyt i pracę, wobec chęci podjęcia pracy w zakresie nauczania języków obcych w Przedszkolu - kwestia posiadania w tym zakresie kwalifikacji pedagogicznych nauczyciela miała istotne znaczenie znacznie, gdy chodzi o ewentualny wymóg załączenia do wniosku testu rynku pracy. Organ administracji, dla oceny czy spełnione są wymagania formalne wniosku, mógł – wbrew wywodom skargi - wezwać Wnioskodawcę do przedłożenia stosownego dokumentu – tu: potwierdzenia kwalifikacji. Nie mogą mieć także znaczenia zarzuty skargi, gdzie wywodzono jakoby organ pominął - znaną mu z rzędu, istotną okoliczność faktyczną - że Cudzoziemka była studentką studiów stacjonarnych, w myśl § 1 pkt 10 rozporządzenia o pracy bez zezwolenia. Stanowiłoby to również podstawę dla uznania, że wykonywanie przez nią pracy nie wymaga zezwolenia. Wiedzę w danym zakresie winien organ - zdaniem Skarżącej - wywodzić ze znanego mu faktu, że - składając wniosek - przebywała w Polsce na podstawie zezwolenia wydanego wobec odbywania studiów. Tego rodzaju rozumowanie należy uznać za dowolne. Skoro Cudzoziemka wystąpiła o zezwolenie na pobyt oraz pracę, nie przywołując jako przesłanki zgody na pobyt obywania studiów, uprawniony było domniemanie przez organ, że ich już nie kontynuuje. W kontekście rozpoznawanej sprawy brak w istocie w aktach dokumentu, z którego wynikałoby aby organ przeprowadzał jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w danym zakresie - np. wzywał Cudzoziemkę do przedłużenia aktualnego zaświadczenia, co do odbywania studiów stacjonarnych. Kwestia zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie pracy, wobec faktycznego odbywania studiów stacjonarnych, nie była jednak przez Cudzoziemkę w procedurze poprzedzającej wszczęcie postępowania w ogóle podnoszona. Nawet gdyby uznać, że uchybiono obowiązkowi właściwego informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy (art. 9 K.p.a.), poprzez nie wzywanie do przedłożenia stosownych dokumentów w danym zakresie, nie mogło mieć to żadnego wpływu na wynik mniejszej sprawy. Nawet bowiem na etapie złożenia skargi Cudzoziemka nie uprawdopodobniła, że - w okresie, co do którego organ miałby pozostawać w bezczynności, wobec pozostawienie wniosku bez rozpoznania - była studentką studiów stacjonarnych. Gdyby tak natomiast było - to ta przesłanka miałaby stanowić podstawę do wydanie zezwolenia na pobyt i pracę, bez potrzeby przedkładania testu rynku pracy – zezwolenie mogłoby dotyczyć wyłącznie okresu odbywania studiów. Wnosząc o wydania zezwolenia Cudzoziemka takiego żądania nie artykułowała. Wobec wskazanych uwarunkowań bez znaczenie dla wyniku sprawy jest sporna także kwestia, czy wniosek Cudzoziemki wymagał uzupełnienia również w kontekście braku podpisu pracodawcy na załączniku. Skoro nie załączono do wniosku testu rynku pracy, uzasadnione było pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Poinformowano o tym fakcie Skarżącą, a więc organ nie pozostawał w bezczynności. Trzeba w tym kontekście odnotować także, że w obiegu prawnym pozostaje – przywoływane przez organ - ostateczne postanowienie z [...] lutego 2017 r. (z akt nie wynika, aby wniesiono na nie zażalenia, a następnie ewentualnie skargę do sądu administracyjnego), którym odmówiono Cudzoziemce przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku. Nie doszło wobec tego do naruszenia ani art. 64 § 2 K.p.a. ani też przepisów, zakreślających termin załatwienia sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania wobec braku ku temu stosownych podstaw prawnych. Zgodnie z zasadą, wyrażoną w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą własny koszty postępowania (art. 199), zaś -przewidziane od tego wyjątki - nie obejmują przypadku oddalenie skargi przez sąd I. instancji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.