I OSK 940/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2332/15 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2332/15 oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 9 września 2014 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie wystąpił do Starosty Otwockiego, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawca został poinformowany, że w celu uzyskania danych, należy złożyć wniosek, zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Pismem z dnia 9 października 2014 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie oświadczył, że podtrzymuje swój wcześniejszy wniosek z 9 września 2014 r. oraz wniósł o określenie warunków technicznych dostępu. Na skutek ponowienia przez organ wyjaśnień o zasadach udzielania informacji w tym zakresie, przy piśmie z 17 grudnia 2014 r. został przekazany wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Jako zadanie publiczne upoważniające do pozyskania danych została wykazana "ochrona gruntów leśnych, w tym wyłączanie gruntów leśnych z produkcji leśnej, stwierdzanie, że dokonane wyłączenia z produkcji leśnej są niezgodne z przepisami niżej wymienionej ustawy. Podstawa prawna: art. 5 w zw. z art. 11 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.)". Jako zakres żądanych danych podano "działki ewidencyjne, użytki, powierzchnie, księgi wieczyste wraz z informacją o dokonanych i oczekiwanych zmianach w ewidencji, dane osobowe, właścicieli/władających działkami, mapy ewidencyjne". Jako sposób udostępnienia wskazano "forma elektroniczna". Wobec tego pismem z 31 grudnia 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że udostępnienie danych z rejestru publicznego może nastąpić po: sprecyzowaniu w punkcie 1 wniosku prowadzonego postępowania, sprecyzowaniu w punkcie 3 wniosku zakresu danych, przez podanie numerów działek lub zakresu w formie załącznika graficznego, podanie formy przekazywania danych, przez podanie adresu serwera ftp lub innej formy. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. wnioskodawca podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że jest uprawniony do dostępu do całego rejestru, a nie uzyskiwania danych z rejestru na każdorazowo składany wniosek, wnosząc jednocześnie o nadanie sprawie dalszego biegu. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Starosta Otwocki odmówił udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z wnioskiem przekazanym przy piśmie z 17 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zakres danych, o które występuje wnioskodawca (dane dotyczące wszystkich działek z terenu powiatu), jest znacznie szerszy niż zakres niezbędny do realizacji zadań publicznych, wynikających z wniosku, szczególnie, że wniosek dotyczył również przekazania danych osobowych zgromadzonych w rejestrze. Starosta stwierdził ponadto, że w związku z odmową sprecyzowania wniosku, przez podanie konkretnego postępowania oraz sprecyzowania zakresu wnioskowanych danych, nie można było przyjąć, że wszystkie dane ujawnione w rejestrach ewidencji gruntów i budynków z terenu Powiatu Otwockiego są niezbędne do realizacji zadania publicznego, określonego w punkcie pierwszym wniosku przekazanego przy piśmie z 17 grudnia 2014 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Starosta Otwocki zasadnie przyjął, że pełne dane ewidencyjne dla całego powiatu otwockiego nie mogą być uznane za niezbędne do realizacji zadań, wynikających z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze na powyższą decyzję Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie zarzucił: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że skarżący nie określił właściwie zakresu danych niezbędnych do realizacji zadań publicznych wynikających z wniosku z dnia 17 grudnia 2014 r. (skarżący wnosił o udostępnienie danych dotyczących wszystkich działek z terenu powiatu); 2) naruszenie art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym z dnia 27 września 2005 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1692), poprzez przyjęcie, że skarżący błędnie określił zakres danych niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się m.in. na art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a także na § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, wskazując że powyższe przepisy mają służyć realizacji instytucji wymiany danych, zawartych w rejestrach organów administracji publicznej. W efekcie ich celem jest przeciwdziałanie żądaniu od strony dowodów, potwierdzających fakty powszechnie znane organowi z urzędu i mają prowadzić do realizacji nakazu komunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu (art. 220 § 1 k.p.a.). Wobec tego ustanowiony został obowiązek udostępniania nie tylko zbiorów danych przestrzennych, ale i usług danych przestrzennych z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. Wspólne korzystanie realizowane jest zatem w trybie wnioskowym, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Przyjęte rozwiązanie (w szczególności w art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne) ma zachęcać do korzystania z rejestrów już istniejących, a przeciwdziałać tworzeniu nowych, samodzielnych rejestrów wyspecjalizowanych na potrzeby realizacji nowych zadań publicznych. W dotychczasowej praktyce niejednokrotnie dochodziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów, częściowo się dublujących. Przyjęte obecnie rozwiązanie miało pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczając zarazem liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększając ich wiarygodność, poprzez korzystanie z danych źródłowych (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF - http:/www.sejm. gov.pl). Zdaniem Sądu podstawowe znaczenie ma jednak przyjęte ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, przez pryzmat niezbędnego ich zakresu do realizacji powierzonych zadań publicznych. Wobec tego w odniesieniu do skarżącego, w żadnym razie nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do tych danych, które są niezbędne do realizacji ściśle określonych zadań publicznych. W ocenie Sądu sytuacja uzasadniająca udostępnienie wszystkich danych z rejestru ewidencji, dotyczących obszaru całego Powiatu Otwockiego, nie miała miejsca w odniesieniu do wskazanego we wniosku skarżącego, zakresu jego zadań publicznych. Jakkolwiek takie informacje winny mu zostać udostępnione co do gruntów leśnych, to nie można się zgodzić, by niejako "z góry" istniały podstawy do udostępnienia ich co do wszystkich gruntów położonych na terenie powiatu Otwockiego, a więc i tych nie mających charakteru leśnego i nie leżących na terenie parku narodowego. Bezsporne jest, że grunty leśne nie pokrywają całego obszaru powiatu Otwockiego. Na marginesie Sąd zauważył, że informacja dotycząca tego, czy dany grunt położony w Powiecie Otwockim ma charakter leśny, na tych samych zasadach, dostępna jest także organom wydającym decyzje o warunkach zabudowy, czy celu publicznego, a więc organom prowadzącym postępowanie główne. Sprzeczne zatem z zasadami doświadczenia życiowego jest twierdzenie, że każdorazowo do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie kierują one wnioski o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, nawet wówczas, gdy teren nie ma charakteru leśnego. Gdyby jednak do takich sytuacji dochodziło, będą podstawy do występowania z osobnymi, umotywowanymi wnioskami o udostępnienie danych w tym przedmiocie. W kontekście podniesionego zarzutu skargi, Sąd zauważył, że w owym wniosku, gdzie winny być w sposób wyczerpujący wskazane podstawy prawne realizacji owych zadań publicznych, nie powołano się wcale na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 6), a uczyniono to dopiero w skardze. Zadania publiczne wywiedziono zaś wyłącznie z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozważając zakres udostępnianych nieodpłatnie danych, o które wnioskują podmioty realizujące ściśle określone zadania publiczne, podstawowe znaczenie ma fakt, że w rejestrach tych znajduje się wiele tzw. informacji wrażliwych, dotyczących właścicieli gruntów, ich danych adresowych oraz innych danych i mimo zachowania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, nie powinny być one udostępniane w zakresie szerszym, niż jest niezbędny do wykonania danych zadań publicznych. Gdyby żądanie dotyczyło wyłącznie obszarów Powiatu Otwockiego, które mają charakter leśny, a nie stanowią terenu parku narodowego, wniosek winien zostać uwzględniony. Zauważono także, że brak informacji, o danej działce jako o leśnej, a contrario jednocześnie będzie oznaczał, że w ewidencji gruntów i budynków nie figuruje ona nawet w części jako działka leśna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu: 1) art. 3 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z: a) art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520); b) art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489); c) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114); d) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym z dnia 27 września 2005 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1692), a w szczególności § 2 ust. 2, § 3 ust. 3 oraz § 4, poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący błędnie określił zakres danych niezbędnych do realizacji zadań publicznych; 2) art. 3 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 5, art. 11 oraz art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) oraz art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), poprzez brak stwierdzenia wykonywania przez skarżącego zadań publicznych uprawniających go do domagania się od organu danych określonych we wniosku, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Mając na uwadze powyżej wskazane podstawy kasacyjne Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, przy niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem sprawy jest żądanie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie skierowane do Starosty Otwockiego jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o udostępnienie wszelkich danych zgromadzonych w rejestrze publicznym ewidencji gruntów i budynków, dotyczących wszystkich działek położonych na terenie Powiatu Otwockiego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, które to przepisy są wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Powołany art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie pobiera opłaty za udostępnianie danych na podstawie: a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; Tym samym do naruszenia art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogłoby dojść tylko wówczas gdyby zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów ustaw wskazanych w lit. a i lit. b. Powołany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 14 wskazanej wyżej ustawy z dnia 4 marca 2010 r. stanowi w ust. 1 Objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Zaś powołany art. 15 przytoczonej wyżej ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. stanowi w ust. 1, że Podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Z treści wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że podmiotowi publicznemu (albo podmiotowi niebędącym podmiotem publicznym, ale realizującym zadania publiczne) zapewnia się dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, ale w zakresie niezbędnym do realizacji zadań. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że dany podmiot publiczny nie może żądać udostępnienia wszystkich danych jakie zgromadzone są w danym rejestrze publicznym, ale tylko takich, które są niezbędne do realizacji jego zadań publicznych. Podobne rozwiązanie przyjął ustawodawca w powoływanym w skardze kasacyjnej art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r., zgodnie z którym nieodpłatne udostępnienie objętych infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, innym organom administracji następuje w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Stąd zarówno organy jak i Sąd I instancji dokonali prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, zgodnie z którą zapewnienie dostępu do danych zgormadzonych w rejestrze publicznym jakim jest ewidencja gruntów i budynków, wnioskodawcy czyli Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie może nastąpić, ale tylko w zakresie niezbędnym do realizacji zadań wnioskodawcy, a nie w pełnym nieograniczonym zakresie. Z kolei w pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 5, art. 11 oraz art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 mara 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia wykonywania przez skarżącego zadań publicznych, które uzasadniałyby żądanie wniosku. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć co następuje: powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 5 zgodnie z którym organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, art. 11 który między innymi stanowi, że wyłączenie gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, a także art. 28, który przewiduje pewne sankcje w przypadku stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, czy też w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne zostały wyłączone bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, stanowią podstawę do przyjęcia, że w zakresie dotyczącym ochrony gruntów leśnych wnioskodawca wykonuje określone zadania publiczne. Tym samym udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym jakim jest ewidencja gruntów i budynków w zakresie dotyczącym gruntów leśnych spełnia przesłankę niezbędności do realizacji zadań publicznych wnioskodawcy. Natomiast wnioskodawca nie realizuje zadań publicznych w stosunku do innych gruntów niż leśne i to nie tylko zadań wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także innych ustaw w tym powołanej w skardze kasacyjnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy. Powołany art. 53 ust. 4 pkt 6 stanowi, że decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaję się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego przepisu wynika, że konieczność ewentualnych uzgodnień z wnioskodawcą może dotyczyć tylko gruntów leśnych, a nie wszelkich gruntów. Powołany zatem przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 dodatkowo potwierdza, że wnioskodawca wykonuje określone zadania publiczne, ale tylko w stosunku do gruntów leśnych. W konsekwencji niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgormadzonych w rejestrze publicznym, które wydane jest na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. Skoro nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy, nie została bowiem spełniona ustawowa przesłanka, która uzasadniałaby pełny nieograniczony dostęp do danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków obejmującą wszystkie działki położone na terenie Powiatu Otwockiego, tym samym nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia dotyczących wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne, dlatego też na podstawie art.184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.