II SA/Kr 1574/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla krakowa-Podgórza w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 21 marca 2013 r. nr XXVIII/206/2013 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2013 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Proszowice Nr XXVIII/206/2013 z dnia 21.03.2013 r , w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2013 r. wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice", zarzucając: - rażące naruszenie art. 11 pkt.1 w zw z. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013.856) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez sformułowanie w ustępie 3. Załącznika do zaskarżonej uchwały punktu 9 dotyczącego edukacji w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt.1 załącznika obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Proszowice schroniska, bez wskazania konkretnego schroniska z jego adresem, do którego maja być przewożone zwierzęta. Nie zindywidualizowano osoby uprawnionej do wyłapywania zwierząt poprzez wskazanie konkretnego przedsiębiorcy posiadającego wymagane zezwolenia, który zawarł ze schroniskiem umowę na przyjęcie zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt.3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt. 3 załącznika obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej podmiotu uprawnionemu do odławiania zwierząt , bez wskazania konkretnego uprawnionego podmiotu - art. 11a ust. 2 pkt.4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt.4 załącznika, obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacyjne - art. 11a ust. 2 pkt. 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt.6 załącznika obowiązku ,wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy, który będzie wykonywał zabiegi - art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt.8 załącznika obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bez dostatecznego sprecyzowania podmiotów do których należy sprawowanie takiej opieki W oparciu o to wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku opublikowania skarżonej uchwały co powoduje, iż nie jest ona prawem miejscowym, przez co upłynął 6-miesięczny termin do jej zaskarżenia z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j., dalej p.p.s.a.). Organ wniósł względnie o umorzenie postępowania wskazując, iż zaskarżone zapisy od 4 lat nie obowiązują, a zatem przedmiot kontroli nie istnieje w obrocie, ewentualnie oddalenie w całości z uwagi na to ze kwestionowane zapisy nie stanowiły rażącego naruszenia prawa. W szczególności brak wskazania konkretnych podmiotów ułatwiał w praktyce zmianę bez potrzeby zmiany uchwały, nie uchybiono przy tym obowiązkowi należnej opieki nad zwierzętami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Proszowice Nr XXVIII/206/2013 z dnia 21.03.2013 r , w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2013 r. wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice" Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Nadto brak jest podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na wskazywany brak przedmiotu zaskarżenia. Przy wskazywanej przez skarżony organ zmianie zaskarżonej uchwały czy też braku jej publikacji skonstatować należy, że przedmiotem postępowanie było stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów uchwały, a uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę wydana została po pewnym okresie funkcjonowania i stosowania zaskarżonej uchwały w 2013r. na jaki to okres została wydana. Jakkolwiek w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a., organ jednostki samorządu terytorialnego, którego akt zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie zawsze takie uwzględnienie skargi, w postaci uchylenia zaskarżonego aktu, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiącą przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zmiana zapisów uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały t.j, ex tunc. (wyrok WSA w Opolu z 26.02.2008r. Lex nr 506841). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z nim (ust.1) Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Z kolei ust. 4. wskazuje, ze realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ust. 5 zaś, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, a nadto obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały - Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta Proszowice na 2013r., jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Zgodnie z regulacją konstytucyjną zawartą w art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego następuje na zasadzie art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze ogólnie obowiązującym na obszarze gminy. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa ogólnie, obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej zaś organy administracji samorządowej mogą tworzyć prawo jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia a nie swobodna działalność prawodawcza. Ujęcie w załączniku do uchwały Nr XXVIII/206/2013, w ust. 3 pkt.9 zadania gminy związanego z edukacją mieszkańców gminy w zakresie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt jako działanie w ramach Programu Opieki na Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobieganiu Bezdomności wśród Zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2013 r. przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawarte w w/w art. 11a, gdyż zadanie to ustawa o ochronie zwierząt w art. 8 ust. 1 - powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania oraz ust. 3 Zarządowi województwa. Z kolei ust. 3 pkt.1 w/w załącznika narusza art. 11a ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Proszowice schroniska, bez wskazania konkretnego schroniska z jego adresem, do którego mają być przewożone zwierzęta. Nie zindywidualizowano osoby uprawnionej do wyłapywania zwierząt poprzez wskazanie konkretnego przedsiębiorcy posiadającego wymagane zezwolenia, który zawarł ze schroniskiem umowę na przyjęcie zwierząt. Zasadny jest także zarzut dotyczący ust. 3 pkt. 3 w/w załącznika poprzez naruszenie art. 11a ust. 2 pkt.3 ustawy o ochronie zwierząt jako niewypełnienie obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej podmiotu uprawnionemu do odławiania zwierząt, bez wskazania konkretnego uprawnionego podmiotu. Z kolei ust. 3 pkt.4 w/w załącznika narusza art. 11a ust. 2 pkt.4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacyjne. Zasadny jest także zarzut dotyczący w/w ust. 3 pkt. 6 załącznika poprzez naruszenie art. 11a ust. 2 pkt. 6 ustawy o ochronie zwierząt z powodu niewypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy, który będzie wykonywał zabiegi. Również na podzielenie zasługiwał zarzut dotyczący ust. 3 pkt. 8 w/w załącznika w postaci naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bez dostatecznego sprecyzowania podmiotów do których należy sprawowanie takiej opieki. Niezależnie od zarzutów skargi należy wskazać, że ust. 4 w/w załącznika narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt z uwagi na wadliwe wskazanie ogólne wysokości środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w Programie, gdyż brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana na poszczególne zadania a nie globalnie. Powyższe istotne uchybienia polegały zatem na braku wystarczającej precyzji i szczegółowości w uregulowaniu wszystkich punktów wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. O ile zatem jego brzmienie wskazuje, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji zawartych tam zadań, to zachodzi jednocześnie konieczność precyzji i odpowiedniego stopnia konkretyzacji jej zapisów (por. wyrok WSA w Lublinie z dn. 27.09.2012 r II SA/Lu 591/12). Upoważnienie. skierowane jest do organu stanowiącego gminy sprawia, że organ ten jest uprawniony, ale też zobowiązany do ustanowienia regulacji prawnej. Podejmując zatem uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie można pominąć elementów wskazanych w art. 11a, poprzez wyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodująca nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji doprowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.