II OSK 1487/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 29/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1.1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 29/18, oddalił skargę M. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z (...) listopada 2017 r., nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z (...) lipca 2017 r., nr (...) o odmowie ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku dla turystów do przeprowadzania warsztatów dla dzieci i młodzieży z turystyki wodnej i survivalu w zabudowie zagrodowej na działce nr (...) w obrębie geodezyjnym L., gm. S. 1.2 Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie Kolegium uznało, iż rozstrzygające znaczenie w sprawie ma ostateczne postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z (...) czerwca 2017 r. uzgadniające projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Okoliczność ta przesądza kierunek rozstrzygnięcia, ponieważ organy były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który potwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora L. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ współdziałający rozważył odstępstwa od stosowania tego zakazu, wymienione w § 5 ust. 7 pkt 1- 8 uchwałą Nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia (...) września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O. (Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 7 listopada 2016 r., poz. 4171, dalej "uchwała"), uznając, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. 2. 1.Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), art.141 § 4 Ppsa w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa) poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegającej na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz poprzez uznanie za prawidłowe ustalenie Kolegium, iż jest związane stanowiskiem organu uzgadniającego, mimo iż uzgodniona decyzja Wójta Gminy S. była wadliwa; b) art. 141 ust. 4 Ppsa. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w jego wybiórczości i niezupełności w stosunku do skargi Skarżącego, podważających prawidłowość dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, a także utrudniające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku; c) art. 151 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja była obarczona naruszeniami tożsamymi z określonymi pod pkt 2.2.a, a nadto naruszała art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80, art. 107. ust 3 Kpa poprzez swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazującą, że Sąd I instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego nie zastosował art. 145 ust. 1 pkt 1 Ppsa; d) art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 Kpa w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, dalej upzp) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie) poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i istniejącej na nim zabudowy, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa i zgodności z przepisami odrębnymi, a oparcie się tylko na wcześniejszych błędnych ustaleniach Wójta. 2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw, z art. 53 ust. 3 upzp poprzez uznanie, iż Kolegium jest związane postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej RDOŚ) uzgadniającym wadliwy projekt decyzji; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 upzp i § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, iż nie doszło do spełnienia warunku sąsiedniej zabudowy na skutek błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez uznanie, iż nie doszło do spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy dla zabudowy występującej na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...); d) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały w zw. z art. 53 ust. 3 upzp poprzez uznanie, iż nie doszło do spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, na skutek błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz niezastosowanie wyjątków określonych w tej uchwale; e) art. 61 ust. 4 upzp poprzez brak jego zastosowania w przypadku gdy wniosek dotyczył zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S. 2.4. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie na podstawie art. 185 ust. 1 Ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. 3.3 Kluczowe znaczenie dla sprawy ma kwestia oceny skutków jakie wywierało ww. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z (...) czerwca 2017 r. uzgadniające projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnić należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). 3.4. W myśl art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 Kpa podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa). Na tle wykładni i powołanych przepisów Kpa w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, z 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1351/13). 3.5. Z powyższego jednoznacznie wynika wiążący charakter postanowienia uzgadniającego i brak możliwości jego weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie główne. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z (...) czerwca 2017 r. uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia ww. warunków zabudowy było wiążące dla Wójta Gminy S. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które nie mogły dokonać odmiennej oceny przepisów uchwały. Skarżący mógł kwestionować postanowienie uzgodnieniowe w administracyjnym toku instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Stanowisko organu uzgodnieniowego nie może być jednak podważane w odwołaniu od decyzji, a później w skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego. 3.6. Wbrew zatem pierwszemu z zarzutów naruszenia prawa materialnego, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany postanowieniem uzgadniającym i nie był uprawniony do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje postanowienie wskazujące na przeszkody do wydania takiej decyzji. Sąd I instancji nie naruszył art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 upzp. 3.7. W świetle powyższego, wszystkie pozostałe zarzuty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie uzgadniające przesądziło o zaistnieniu negatywnej przesłanki uniemożliwiającej w sprawie ustalenie warunków zabudowy i decyzja o odmowie ich ustalenia odpowiada prawu. Ta okoliczność czyniła zbytecznym prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego. Bezzasadne byłoby przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i istniejącej na nim zabudowy, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa i zgodności z przepisami odrębnymi, a oparcie się tylko na wcześniejszych błędnych ustaleniach Wójta. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem nieusprawiedliwione. 3.8. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. skutkuje ponadto, tym że bezprzedmiotowa była analiza spełnienia przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia i odnoszenie się do wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kontynuacji funkcji zabudowy. Natomiast ocena w zakresie § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały została wiążąco ustalona w ww. postanowieniu Tym samym zarzucanie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały w zw. z art. 53 ust. 3 upzp jest całkowicie bezzasadne. Na marginesie tylko należy dodać, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd Sądu I instancji oraz organów, że skarżący nie wykazał funkcjonalnego powiązania planowanej zabudowy z posiadanym przez siebie gospodarstwem rolnym w gminach w województwie zachodniopomorskim. W żadnym razie nie było podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 upzp, ponieważ powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego nie przekraczała średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie S. 3.9. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.