IV SAB/Wr 266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum im. M. K. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 10 lipca 2017 r. ; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Gimnazjum im. M. K. w K. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. K. ( zwana dalej : skarżącą , stroną ) , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata , wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Gimnazjum im. A w K. w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie jej wniosku z dnia 10 lipca 2017 r., podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej u.d.i.p.), przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi, 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 złotych, stosownie do przepisu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 10 lipca 2017 r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii tych umów. Skarżąca podała, że przedmiotowy wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu, czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Skarżąca, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowo-administracyjne wywodziła, że doręczenie tą drogą wniosku organowi należy uznać za skuteczne, ponieważ tak wygenerowane poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma. Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Poświadczenie doręczenia jest zatem niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru. Według skarżącej żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnia. Wskazała, że umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego a podmiotem świadczącym na rzecz wójta samej gminy obsługę prawną stanowią informację publiczną i analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa czy też samorządu, gdyż te rodzaje podmiotów gospodarują majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Skarżąca podniosła ,że organ w przepisanym terminie nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jak też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę , uzupełnionej pismem procesowym z dnia 8 lutego 2017r. (k.25) Dyrektor Gimnazjum im. A w K. wniósł o: - umorzenie postępowania w części dotyczącej żądania zobowiązania go do udzielenia odpowiedzi na wniosek , - orzeczenia , że bezczynność nie miała postaci rażącego naruszenia prawa, - nieobciążanie organu kosztami postępowania i odstąpienie na podstawie art. 206 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał ,że w dniu 6 września 2017r. udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącej , przyznając jednocześnie ,że stwierdzona bezczynność wynikała z późnego odczytania wniosku . Jednak opóźnienie to było niezawinione , bowiem wniosek wpłynął w okresie zmian ustrojowych w oświacie , które angażowały uwagę organu , przy czym , uchybienie terminu do załatwienia wniosku nie było znaczne. Z kolei uzasadniając wniosek o nieobciążanie organu kosztami postępowania i odstąpienie na podstawie art. 206 p.p.s.a. od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości Dyrektor Gimnazjum podniósł ,że przed wieloma sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest duża liczba sprawa o podobnym charakterze , w których skarżąca reprezentowana jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika , a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są o tożsamej treści. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowane w wyroku z dnia 16 listopada 2017r. w sprawie o sygn. akt II SAB/ Kr 201/17 , który zauważono ,że w chwili orzekania w tamtejszym Sądzie zarejestrowanych było 27 spraw ze skargi skarżącej . Według organu udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego wcześniej pisma procesowego do niniejszej sprawy , co w praktyce oznaczało zmianę nazwy organu pozostającego w bezczynności. Wniesienie więc skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy , a zwłaszcza korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika , skoro skarżąca sama jest z zawodu adwokatem , zaś sprawa ma nieskomplikowany charakter , nie wymagający – zdaniem organu – szczególnej wiedzy prawniczej . Pismem procesowym z dnia 8 listopada 2017 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego , przyznając jednocześnie ,że po wniesieniu skargi organ dokonał czynności do dokonania której był zobowiązany . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 , poz. 1369 .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2016 r., poz.1764 .), zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. . W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami ,że stosowny wniosek skarżąca złożyła , zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował , wystosowaniem do skarżącej pisma z dnia 6 września 2017 r. Analiza treści powyższego wu pisma w kontekście złożonej przez stronę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. . Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacja , o której w nim mowa ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy bowiem przedmiotu , o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. , a więc informacji o trybie działania placówki oświatowej w zakresie wykonywania przez nią zadań publicznych . Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są bowiem umowy cywilnoprawne, zawierane przez podmioty wymienione w art.4 ust.1 u.d.i.p. , w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, w tym treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym także umów o świadczenie usług prawnych. Z kolei oceniając pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. jednostki organizacyjne , które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym ( art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.) . Nie ulega wątpliwości ,że takim organem w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest dyrektor placówki oświatowej ( gimnazjum ) . W związku z tym należy zaliczyć go do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej . Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W ocenie Sądu pismo organu z dnia 6 września 2017r. adresowane do skarżącej , udzielające odpowiedzi na pytanie sformułowane w przedmiotowym wniosku jest odniesieniem się do żądanej przez stronę informacji i wyczerpuje w pełni zakres żądań wniosku . W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia - na moment rozpoznania skargi - zarzutu jego bezczynności , aczkolwiek przyjęty przez organ tryb procedowania w zakresie udostępniania żądanej informacji publicznej ocenić należy jako wadliwy . Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. . A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że udzielenie informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej z dnia 10 lipca 2017r. nastąpiło dopiero w piśmie organu z dnia 6 września 2017 r. przesłanym drogą elektroniczną. Wobec tego udostępnienie żądanej informacji nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu , co wynika z prostego porównania daty sporządzenia skargi i jej wpływu do organu , daty udzielenia odpowiedzi na wniosek (6 września 2017 r. ) , daty sporządzenia odpowiedzi na skargę (28 września 2017 r. ) oraz daty przekazania skargi przez organ do Sądu ( 11 października 2017 r. – prezentata poczty ) . Wobec tego udostępnienie powyższej informacji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono w pkt I wyroku . Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa , gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej . Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego , wprawdzie z przekroczeniem terminu zakreślonego ustawą o dostępie do informacji publicznej , lecz bezczynność w zakresie faktycznego udzielenia żądanych danych wynosiła niewiele 6 tygodni . Z powyższego wynika ,że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie miało charakteru opóźnienia znacznego i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa . Natomiast ostatecznie wniosek został prawidłowo załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej formy działania . Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 206 p.p.s.a . Stosownie do art. 206 p.p.s.a, Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu. Zdaniem Sądu, w realiach badanej sprawy mamy do czynienia uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu , uzasadniającym odstąpienie od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zgodzić się bowiem należy z organem , kiedy wywodzi on ,że wniesienie przedmiotowej skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy, a zwłaszcza korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, skoro skarżąca sama jest z zawodu adwokatem , o czym świadczy znany z urzędu Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Łodzi i w Krakowie fakt ,że jest ona wpisana na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. ( zob. wyroki WSA : w Łodzi z dnia 23 listopada 2017r. sygn. II SAB/Łd 190/17 , w Krakowie : z dnia 16 listopada 2017r. sygn. II SAB/Kr 201/17 , z dnia 1 grudnia 2017r. sygn. II SAB/ Kr 200/17 ). Nie bez znaczenia pozostaje również kolejny znany Sądowi z urzędu fakt, a mianowicie , okoliczność , że skarżąca zainicjowała kilkadziesiąt postępowań sądowoadministracyjnych skargą o analogicznej treści przed różnymi sądami administracyjnymi (w tym przykładowo : 27 skarg w WSA w Krakowie , 9 skarg w WSA we Wrocławiu oraz skargi WSA w Opolu sygn. II SAB/Op 120/17 , WSA w Rzeszowie sygn. II SAB/Rz 80/17 ) , w których reprezentowana jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. Wspomniane skargi różnicuje jedynie oznaczenie podmiotu zobowiązanego i wskazanie właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego . A zatem z jednej strony fakt posiadania kwalifikacji adwokata , a z drugiej strony seryjny charakter składanych przez nią skarg uzasadnia tezę o braku niezbędności kosztów poniesionych przez stronę mającą status zawodowy adwokata za pośrednictwem fachowego pełnomocnika . Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasądził na rzecz skarżącej jedynie kwotę 100 złotych , uwzględniając – wobec braku dołączenia stosownego spisu kosztów- wyłącznie poniesiony przez stronę koszt wpisu od skargi (100 zł).