VII SA/Wa 1117/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. i J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2014 r. ([...]), odmawiające - na podstawie art. 61a k.p.a. - wszczęcia na wniosek M. i J. B. postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki tymczasowego parkingu ogólnodostępnego położonnego na części działki nr geod [...] w [...]. Organ wskazał, że GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy, które prawomocnym wyrokiem z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 735/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie uchylił z uwagi na rozpoznanie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r. Prezydent Miasta [...] uzgodnił lokalizację wjazdu i parkingu ogólnodostępnego w pasie drogowym ul. [...] i na działce nr [...] w [...], wskazując warunek: parking ogólnodostępny tymczasowy - w przypadku budowy ul. [...] (przedłużenie) zostanie rozebrany bez odszkodowania, a decyzją z [...] sierpnia 1997 r. udzielił Państwu Bzurom pozwolenia na budowę opisanej inwestycji, jak wskazał "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Jaroszówka na działce budowlanej położonej w [...] przy ul. [...] ". W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej części osiedla "[...] " w [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 1991 r. - Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...].01.1992 r.), część działki nr [...] przeznaczono pod ulicę zbiorczą tranzytową (symbol Zt), przedłużenie ul. [...].  W związku z powyższym obowiązek rozbiórki parkingu stał się wymagalny z chwilą wydania decyzji z [...] października 2010 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowie przedłużenia ulicy [...], w ciągu drogi krajowej Nr [...], na odcinku od ul. [...] do przedłużenia ul. [...] w [...] " oraz "Budowie przedłużenia ulicy [...], w ciągu drogi wojewódzkiej, na odcinku od przedłużenia ul. [...] do ul. [...] w [...] " wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości w zakresie robót obejmujących m. in. dz. nr [...], jako przeznaczonej w całości pod projektowaną drogę wojewódzką. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, że obiekty budowlane tymczasowe podlegają rozbiórce z mocy prawa, po upływie czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Skoro w tej sprawie nakaz rozbiórki wynikał z mocy prawa, to nie zachodziła konieczność wydawania decyzji o rozbiórce bądź wskazywania o tym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dalej powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a. organ wskazał, że wszczęcie postępowania na żądanie wnioskodawców jest niemożliwe "z innych uzasadnionych przyczyn", bowiem nie ma przedmiotu postępowania (parkingu) i podstawy materialnoprawnej do jego przeprowadzenia. Skargę na powyższe postanowienie złożyli M. i J. B. i wnosząc o jego uchylenie zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące utrzymaniem zaskarżonego postanowienia w mocy, tj: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wobec braku "innych uzasadnionych przyczyn" skutkujących odmową wszczęcia postępowania. - rażące naruszenie art. 10 k.p.a. - zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu w sprawie samowolnej, bezprawnej rozbiórki parkingu poprzez odmowę wszczęcia postępowania postanowieniem, w którym organ odniósł się merytorycznie do zarzutów wnoszących, stanowiących przedmiot sprawy. - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i niezebraniu dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli. - art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i - uchylanie się od przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przez inwestora przepisów prawa budowlanego, kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, a także zbadania prawidłowości postępowania organu administracji architektoniczno-budowlanej - Prezydenta Miasta [...] oraz zbadania wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. - bezzasadne uznanie, iż nie ma podstawy materialnoprawnej do przeprowadzenia postępowania w sprawie dokonanej rozbiórki. - bezzasadne uznanie, że skoro obiekt rozebrano, to brak jest przedmiotu postępowania, podczas gdy obiekt rozebrano niezgodnie z obowiązującymi przepisami, stąd naruszono prawo budowlane. - art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skoro w postanowieniu z sierpnia 1997 r. oraz decyzji z [...] sierpnia 1997 r. parking określono jako tymczasowy z nakazem rozbiórki w określonym czasie, to można go było rozebrać bez wszczynania postępowania egzekucyjnego, podczas gdy zgodnie z obowiązującym prawem jeśli osoba zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, wówczas przepisy zobowiązują organ administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stąd też organ dokonujący bez żadnej podstawy prawnej (brak wszczęcia postępowania egzekucyjnego) rozbiórki tymczasowego parkingu dopuścił się samowoli budowlanej, co skutkować winno wszczęciem postępowania przez [...] WINB: - art. 34 ust. 2 i art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 10 maja 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż warunek zawarty w decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] " ziścił się, podczas gdy plan miejscowy został uchylony z mocy prawa w 2003 r. i w dacie rozbiórki parkingu nie było nowego planu, a decyzja ZRID nie zawierała obowiązku rozbiórki parkingu. (Plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony [...] października 2011 r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. z 30 - dniowym okresem karencji, stąd nie miał zastosowania). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Stosownie natomiast do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Badając legalność zaskarżonego postanowienia – w kontekście przytoczonych przepisów - oraz w świetle oceny dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W-wie z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 735/14, Sąd orzekający ponownie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaznaczyć na wstępie należy, że podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyną uzasadniającą ponowną odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie - dotyczącego rozbiórki tymczasowego parkingu ogólnodostępnego na części działki nr [...] w [...] przy ul. [...] – było ustalenie, iż brak jest przedmiotu postępowania, ze względu na fakt dokonania rozbiórki parkingu, co wymaga podkreślenia, po upływie okresu na jaki wydano pozwolenie budowlane. Stanowisko organów co do tego, że sporny parking jako obiekt budowlany tymczasowy podlegał rozbiórce z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania odrębnej zgody, wobec upływu terminu jego funkcjonowania oznaczonego w pozwoleniu na budowę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku. Ponowne zarzuty w tym zakresie nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku, zważywszy na treść art. 153 ppsa. Z tych samych przyczyn oraz w konsekwencji przedstawionej argumentacji nie mogły być uwzględnione również zarzuty wskazujące na obowiązek przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia skarżących do wykonania rozbiórki. Przy czym – jak wskazano w powołanym wyroku - stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), nieruchomości lub ich części (wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oznacza to, że własność parkingu przeszła z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego. Niemniej Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyżej wymienionym wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że jest ono przedwczesne z uwagi na niepełne zebranie materiału dowodowego, w szczególności niewłączenie w jego poczet miejscowego planu i w konsekwencji brak analizy jego zapisów w kontekście treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji z terminem "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] na działce budowlanej położonej w [...] przy ul. [...] ". Zamiast tego organ skupił się na zapisach postanowienia z dnia [...] sierpnia 1997 r., uzgadniającego lokalizację wjazdu i spornego parkingu ogólnodostępnego w pasie drogowym ul. [...] pozostającego w istocie – jak wskazał Sąd - bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. Organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej Sądu. Uzupełnił bowiem materiał dowodowy oraz dokonał analizy jego zapisów. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 1997 r. uzgodnił pozytywnie lokalizację spornego wjazdu i parkingu ogólnodostępnego w pasie drogowym ul. [...] i na działce nr [...] w [...], pod warunkiem, że w przypadku budowy ul. [...] (przedłużenie) parking zostanie rozebrany bez odszkodowania. W konsekwencji w decyzji z [...] sierpnia 1997 r. Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia budowlanego wyłącznie na obiekt tymczasowy, który mógł funkcjonować tylko "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] na działce budowlanej położonej w [...] przy ul. [...] ". Data końcowa, do której mógł funkcjonować zgodnie z prawem sporny parking została zatem związana z realizacją zabudowy, opisanej – co wymaga podkreślenia – w obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej części osiedla "[...] " w [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 1991 r. - Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...].01.1992 r.), zgodnie z którym część działki nr [...] przeznaczono pod ulicę zbiorczą tranzytową (symbol Zt), przedłużenie ul. [...]. Chodziło zatem o zabezpieczenie swobody ewentualnej realizacji w przyszłości przedłużenia ul. [...] na przedmiotowej działce bez odszkodowania. Obowiązek rozbiórki tymczasowego parkingu stał się zatem wymagalny - jak słusznie wyjaśnił organ - z chwilą wydania decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja została bowiem opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Realizując wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 2 grudnia 2014 r. organ odwoławczy dokonał oceny miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zabudowy jednorodzinnej części osiedla "[...] " w [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...] stycznia 1992 r.). Z analizy wynika, że część działki nr [...], na której położony był sporny parking, przeznaczona była pod ulicę układu podstawowego - zbiorczą tranzytową o symbolu Zt - przedłużenie ul. [...]. Tym samym zgodnie z powołanym planem szczegółowym parking mógł mieć charakter jedynie tymczasowy. Wobec powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu, że wszczęcie postępowania we wnioskowanej sprawie nie było możliwe z innych przyczyn, wobec czego prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 k.p.a. Nie można podzielić również zarzutów skargi odnośnie naruszenia powołanych przepisów postępowania, w tym rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 61 a § 1 kpa rola stron jest ograniczona, a ponadto, sam zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.